现实点，中美BIT的谈判现实点
近期，中国金融四十人论坛（CF40）联合美国彼得森国际经济研究所（PIIE）举办了第六届中美经济学家学术交流活动，并共同发布了《CF40-PIIE联合报告（2017）：新全球化时代的中美经济关系》。《联合报告》讨论特朗普政府下的中美经贸关系以及两国政府合作的现实途径，本文为系列文章之二，汇总了联合报告里中方和美方在双边投资问题上的主要观点。
中美两国经济的体量和互补性决定了双边投资有很大发展空间。在充分认识两国国情的基础上，中美双方应该妥善处理好双方敏感的关切，致力于达成高标准且现实的中美双边投资协定（BIT），充分发挥中美双边投资的潜力。
推动中美双边投资发展的建议
by CF40研究部
美国对中国直接投资（FDI）增速很快，投资的行业分布较均匀，且投资回报率较高。中国对美国直接投资（ODI）的增速更快，中国官方统计数据显示2004-2015年对美ODI平均增幅58%，远高于同期中国ODI整体增幅。中国企业对美投资的行业更多转向先进制造业、消费和高技术产业，显示中国企业寻求技术等战略资产以及进入美国消费市场的需求。
尽管中美双边投资增速很快，但双边投资规模都还很小，与两国的经济地位和贸易关系不完全对称。中国ODI起步较晚，存量规模仍然不大，占GDP比重偏低。而根据美国经济分析局（BEA）的数据，截至2015年美国累计对华直接投资存量仅占其对外直接投资总额的2%。
中美经济的互补性和中国经济的转型升级是驱动中美双边投资的主要动力。两国在资源禀赋和产业结构方面的巨大差异和强烈互补性会长期存在。伴随着中国经济转型升级，不论是技术、市场寻求型动机，还是全球多元化资本配置需求，都会推动着中国对外直接投资蓬勃发展；而美国如果能够在中国拉动内需的背景下积极拓展中国市场，则双方均可借助彼此的力量实现长期可持续发展。然而，要想充分发挥中美双边投资的潜力，就意味着必须处理好双边投资关系，尤其要处理好摩擦。
尽管双边投资增长潜力巨大，中美两国在投资议题上存在许多关切甚至分歧。中国企业普遍认为，美国负责外国投资审核的美国外资投资委员会（CFIUS）以国家安全理由限制中国企业在美投资文化传媒、通信产业或半导体等高科技企业，美国部分参议员还呼吁扩大CFIUS权限，进一步加强对中国在美投资的国家安全审查。中国希望美国应该提高美国国家安全审查的透明度和公平性，反对以“国家安全审查”为由实行投资保护与歧视行为。
美方认为，中美双边投资的最大问题在于不平等。中国对美国和其他外国公司在中国投资的限制比对中国企业在美国受到的投资的限制要严得多。中国很多行业不对外国投资开放，更阻止外资企业持有多数股权并真正接管，尤其是在潜力很大的服务业。除了开放的公平度，美国的关切还集中在中国的营商环境、数据流动与信息技术、国家安全审查、知识产权保护等方面。
中美双方均认为，正是由于这些关切的存在，双边投资协议会对两国大有裨益。虽然特朗普政府可能不会立刻重启中美双边投资协定（BIT）的谈判，但中美两方都认为一个高标准的中美双边投资能在消除直接投资壁垒，促进两国经济发展上发挥重要作用。
美方表示，对外资企业来说中国的营商环境一向不佳，近年来甚至有所恶化。美国中国商会2017年初的一份调查显示，参与调查的美国公司中有81%在中国感到“更不受欢迎”，而2016年这一比例是77%。美方认为，中国改革开放逐渐放缓、国企改革实际已经停滞，加上吸引外资优惠政策的淡出与近期对外汇业务加强审查，部分在华企业认为中国的营商环境日益变差。
中方认为，美国企业对中国营商环境恶化的感觉可能是受到一些客观因素的影响，与实际情况可能并不完全吻合。首先，更多外资企业从开放程度高的制造业进入开放程度低的服务业，似乎感到投资环境有所恶化。其次，随着地方政府招商引资的规范化和法制化，一些外资企业在以往享受的“超国民待遇”回归常态之后产生了一定的心理落差，误认为受到“歧视”。此外，在中国经济转型升级的大背景下，中资企业和外资企业都感受到较大的生存压力，而中国本土企业的竞争力不断提升也加大了外资企业的压力。
美方建议，中国应提高服务业向外商直接投资的开放程度。中国服务业占GDP的比重仍然较小，中国服务业劳动生产率甚至低于发展中国家，是中国继续其经济增长和发展的巨大阻力。一个强有力的服务产业能够帮助中国的制造商向价值链上游转移，欠发达的服务业是中国未来经济增长的关键。中国服务业FDI的壁垒相对较高，影响了生产率的增长，提高了产品的价格，限制了中国消费者和企业的选择，最终抑制了经济增长。而美国最大的比较优势在于商业、金融和软件服务的出口，在中国对服务贸易的高壁垒会成为外商直接投资的强大阻碍，而低水平的外商直接投资本身也是服务贸易的强劲阻力。因此，向国外直接投资开放服务业将会是提高中国服务业生产率的有效措施。
中方认为，美国应避免在开放问题上对中国采取较为严厉的措施，比如按照“对等原则”开放投资。“对等原则”忽略了中美处于不同发展阶段的客观事实。如果按照“对等原则”，中国的开放程度达不到美国要求，美国就对中国国有企业在美收购设立更高门槛，或施加更严格的国家安全审查，实际上是美国在对外开放的问题上走“回头路”，结果只能导致美国市场对中国企业更加封闭，势必影响在美企业的投资环境，是两败俱伤的选择。
中方认为，现实的双边投资协定才更有实现的可能，高标准、现实的双边投资协定是最佳路径。考虑到中美两国国情差异较大，美国期待中国在短期内“一劳永逸”地实现完全开放是不现实的。美国要有合理和恰当的预期，在推动双边投资协定时不能急于求成，要有所侧重，从重点行业入手，区别对待。可将谈判重点放在金融、医疗保健、制造业等开放空间大、敏感程度相对较低的领域，对于其它一些存在敏感行业，要有足够的耐心。中美两国仍应继续加强沟通，力求先在某些领域达成“早期收获”，避免过于追求“全面”和“完美”而导致谈判停滞。
中方建议，两国应该用务实灵活的手段妥善地解决双方的关切。
第一，中美双方的国家安全审查机制都应更有针对性，避免被“滥用”。要清晰地界定属于国家安全的范畴的领域和技术，也要有清晰的审查流程和标准。
第二，在数据流动性方面，两国应考虑针对不同的行业商定不同的解决方案。这样可以在一些数据敏感度相对较低的行业较快地形成共识，在这些领域的合作也会增加双方的信任，从而为寻找更为敏感行业的解决方案提供时间和可能性。
第三，明确加大对知识产权的保护符合中美双方的共同利益。如果知识产权保护不到位，势必会影响企业和个人自主创新的激励，进而影响创新驱动战略的实施。完善知识产权保护机制，加大知识产权保护力度，符合中国自身的利益，同时也有助于减少美国的关切。
第四，自主可控和自主创新与公平竞争不应有冲突。在制定技术标准时，一国可将自身国家安全和其它方面的考虑融入标准，但一旦标准确定之后，就应同等适用于本国企业和外国企业，保证公平竞争，避免额外施加在技术标准以外的基于国别的条件和限制。
第五，中美双方对国有企业改革的讨论应去意识形态。中国在《中国共产党十八届三中全会公报》已明确指出，要让市场发挥决定性作用，使国有企业真正发展为自主经营、自负盈亏、自我约束的市场经济主体。这一目标的实现将可以有效解决美国对国企补贴政策和要求更公平竞争环境的关切。在这个意义上，双方在国有企业改革的问题上，从经济的角度并不存在严重的分歧。但如果关于国企改革的讨论过于意识形态化，双方形成的共识空间将会十分狭小。
本文首发于微信公众号“中国金融四十人论坛”（ID：CHINAFINANCE40FORUM)，转载请注明出处。
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