汤敏18年后反思大学扩招：我不后悔当初谏言
现任国务院参事、友成基金会副秘书长汤敏，在1998年亚洲金融危机肆虐之际，时任亚洲开发银行首席经济学家的汤敏与妻子左小蕾向中央提出“三年内将大学招生人数扩大一倍”的建议，以此作为一项拉动内需、刺激经济之策。
他的建议很快被当时主管教育的副总理李岚清所采纳。1999年高考比之前一年扩招52万人，增幅超过此前十年之和。他也被因此得名“高考扩招之父”。
汤敏的建议在当时引来不少质疑，尤其是在高等教育界，反对声至今仍然不绝于耳，这也让他更多开始关注教育话题。
近日，汤敏在《知识分子·教育观察》组织的一场和中国教育在线总编辑陈志文先生的对话中，回顾了当年向中央递交建议的心路历程，以及他如何反思高考扩招的利弊得失，并回答了中国教育该向何处去的问题。
我是1977年恢复高考后的第一届大学生，我们这批人是恢复高考的最大受益者。我考入武汉大学数学系。毕业后在武大任教两年，又到美国伊利诺伊大学攻读经济学博士学位，后来加入亚洲开发银行工作。
我一直在经济领域工作，在亚洲开发银行的工作主要负责就经济政策给各国家政府出招。当时的背景是1997年开始的亚洲金融危机，我所在的亚洲开发银行总部处于金融危机风暴核心的菲律宾。亚洲开发银行又是全世界拯救亚洲金融危机的核心组织之一。当时国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行，都拿出大量的钱来救助金融危机。那是亚洲有史以来第一次在没有任何准备的情况下下突然遭遇的一次大危机，形势非常严峻。我们身在其间协调各国政府处理危机，所以对危机的感受非常深刻。
金融危机于1997年下半年开始，1998年愈演愈烈。适逢我到国内出差，感到中国虽然不是亚洲金融危机的重灾区，但是受到的影响却很大。很多人预测中国就是下一步被波及的对象，最大的问题会出在中国。我们也在考虑中国怎么样才能防止出现像其他国家那样的危机，怎么样走出这个危机。
当时国家的反危机措施有数条。加快基础设施建设，扩大内需，保证8%的经济增长率是核心的几条。扩大内需的政策中包括房地产改革，鼓励大家买房子，鼓励大家买汽车，买冰箱等等。在当时经济一片箫条、风声鹤唳的情况下，老百姓捏着钱全都不敢动。
通过我们对国内情况的了解，觉得这种经济刺激措施在那种情况下很难奏效，而唯一有可能起效的就是教育，因为即使在困难的情况下所有的家长还是愿意把钱花在教育上，这和现在大家争买学区房是一个道理。因为教育不仅是消费，它实际上也是一个投资，是为你的下一代、为你的孩子，为你的家庭，也是为国家的未来在投资。大家愿意花钱，因为这是有回报的。所以我们就从如何通过刺激消费来帮助国家走出亚洲金融危机的角度，提出了扩招的建议，不仅是刺激消费，而且是让老百姓把钱花在他们觉得有意义的事情上。
我们提出扩招这个建议，涉及几个问题。
1 中国当时的大学生是多还是少？
世界银行有个统计数据叫“适龄青年入学率”，就是全世界18岁到22岁的适龄青年的大学入学率。90年代中期中国是2.4%，加上成人高考是4%；对比之下，韩国 51%；台湾省39%；香港20%；印度8%；印尼10%；泰国19%。当年，韩国、台湾省、香港的经济体量都是我们的若干倍，收入比我们高，已经属于发达地区，不好做比较。但是，印度人均GDP不到中国一半，印尼比我们还低，泰国和我们差不多，为何他们的大学入学率也是我们的好几倍？是因为咱们孩子笨吗？是我们市场接受不了这么多大学生吗？我们认为都不是。
2 大学是精英教育还是普及教育？
计划经济时代，我们的大学教育一直效仿前苏联的精英教育模式。精英教育就是把受教育的机会给少数精英，让他们免费上学等等。国家的财力有限，所以只能有很少学生能上大学。那么怎么样做到扩招？就应该收一定的学费，扩大高校规模。大学收一定的学费合不合理？世界上大部分国家上大学是要收学费的，而义务教育，即小学中学不收费。这是为什么？从公平的角度来看，因为义务教育是普及教育，是全体人民都享受的，国家应该承担的责任。可是，在当时的中国，情况恰恰相反。小学中学一直要交学杂费，即使在文化大革命时期也是如此，进了大学反而不用交学费或交很少的费了。（注：1989年之后大学开始收很少的一部分学费）。那时候，我们77级上大学非但不收费，国家还给发生活费，这其实是扭曲的。这也就解释了为什么我们的适龄青年入学率只有4%，远低于别的国家。我们建议改变这种状况，通过收取一部分大学学费扩大招生。对于很多贫困家庭来说肯定会有困难。我们建议要大力推动助学贷款。全世界上大学都是有助学贷款的，当时澳大利亚80%的学生都是拿贷款上学的，美国是至少30%以上的学生拿助学贷款上学。而我们国家很少有助学贷款。这就要靠国家政策来推动。比较遗憾地是，好几年后助学贷款的体系才建立起来。
3 师生比
当时我们的建议是三年扩招一倍，可是大学没有能力接收也不行。我们查了当时的师生比数据（一个老师教多少学生），按照世界银行的数字，中国一个高校老师教7个学生，是7比1。韩国是33比1，台湾省是21：1。即使欧美发达国家，也是15到20比1。中国经济发展处于全球较低的水平，为什么我们老师不能多教一点学生。我们认为，师资是没有问题的。
在短期内扩招唯一的短板就是大学校舍、图书馆、实验室不足。当时国家经济箫条，整个建筑产业一片萧条，只要有资金投入，在一两年内建一些校舍是没有问题的。短期内还可以采取城市学生走读的方式。当年我们上大学的时候，也有一部分学生是走读的。
当时，我们还在国外，把建议书通过特定的渠道送到相关的领导手里。至于怎么送上去谁批的，我们并不清楚。直到后来国内的朋友告诉我，你的建议被采纳了。我们是1998年10月提出的建议，1999年6月经过一段时间准备后国家宣布启动扩招。当年就扩招了47%。媒体上把我们说成是扩招之父，我们觉得不合适。扩招的功劳应该属于当时的决策者，他们当时的确面对了很大的压力，尤其是在教育界的反对声音很大，但是他们从国家的大局考虑，当断就断，该出手时就出手。扩招的功劳也应该属于各个大学的校长、老师，是他们克服了种种困难，在国家需要的时候很好地完成了扩招的任务。这也是我们常说的，中国体制优势，集中力量办大事的优势。有趣的是，我在亚行的同事听说了这个故事，也向他的国家政府提出了扩招的建议，结果石沉大海，没有效果。
1990年我国教育部门已经有规划，配合社会经济发展，高等教育逐渐从精英教育转向大众化。1996年《全国教育事业九五计划和2010年发展规划》就提出2010年高教发展目标：在校生增加到950万，毛入学率达到11%左右。随后的两年，扩大高校招生规模的呼声逐步升高，当时的教育部相关部门也就扩招问题进行过不同形式的研讨，并开始加快招生计划增长节奏。对于扩招，在当时已经有一些共识，核心焦点是扩大多少与速度的问题。当时教育领域一个主流声音是希望多给一些时间，以做好准备，节奏上也更和缓一些。
现在很多反对扩招政策的人认为，扩招可能是必要的，但当时实施起来太仓促，应该准备好了以后再扩招。要知道，扩招并不是在歌舞升平的背景下没事找事的措施，而是国家在面临危难的情况，谁也不知道危机会如何发展的特殊情况下采取的特殊措施。
回过头来看，当时我们那个报告之所以引起注意，最关键一点其实还不完全是刺激经济，而是当时我们提出扩招可以部分解决下岗工人的就业压力。1998年正是国企改革带来大规模工人下岗的时候，当时估计全国有1500万下岗工人。如果这些年轻人不进大学，他们就会直接跟下岗工人竞争，市场就业是有限的，在很多领域内下岗工人竞争不过年轻人。我们当时算了一笔账，如果三年扩招一倍，扩招的学生要在学校呆四年，等于是让三分之一的下岗工人有了工作或者至少没有被年轻人抢走工作机会。我们当时判断，国企改革是阶段性的，有了这几年的缓冲，下岗的压力会小一点。事实上，2001年后，下岗的高潮就过去了。
反对扩招的人特别反感用扩招来刺激经济。很有趣的是他们举的一个理由就是，老百姓交了学费就会减少消费，就不买冰箱了，扩招根本刺激不了经济。记得当时我们还写了文章反驳。不能因为冰箱卖不出去就不让孩子上大学。老百姓愿意拿买冰箱的钱去交学费，恰好是他们认为上大学比买冰箱重要。就教育论教育，是对国家宏观政策，特别是危机时期的政府政策理解不够全面。社会稳定的问题，就业问题，经济增长问题，是政府政策优先要考虑的问题。这些可能都不是教育圈的人关心的，但政府必须要关注这些问题。
过去18年来，高考大扩招政策的直接结果是，中国的高等教育从计划经济时代只有少数人能上大学的精英教育转向多数人能上大学的大众教育，未来十多年后还要进入普及教育（以大学入学率接近50%为指标）。回过头来看，对当时提出的扩招建议，我没有后悔，反而骄傲。我不是为我自己感到骄傲，而是为当年的决策者与高校扩招的执行者们感到骄傲。
互联网+教育是汤敏近年关心的话题。
首先，扩招为我们民族多储备了好几千万大学生。如果没有扩招，可能至少三千万人（注：目前每年招收700万大学生，是大扩招前的近7倍）上不了大学。现在我们讲“大众创业、万众创新”，我们过去十多年来经济快速增长，经济体量达到世界第二，形成了我们今天在世界上的竞争力，我觉得我国人才素质的整体提高是一个必要的条件。
现在人类正进入一个以人工智能、新能源、新科技大发展的时代，世界在未来二三十年里面要发生前所未有的巨变。哪个国家人才储备得好，哪个国家跟得上这种新的变化，哪个国家就会先上去，否则就会被淘汰。在关键时期扩招为我们储备了这么一大批人才，这是最重要的。当然，任何的改革都有利有弊，从教育微观角度来说，扩招产生了很多问题。但是从战略上看，扩招远远是利大于弊的。
第二，反对扩招的人往往会用当前的大学生就业难来非难扩招。扩招后，从1998年每年招生100万，增加到今天的700多万。任取一个大学生来看，今天的大学生就业会比扩招前难。但是，要知道，今天的大众教育下大学生跟精英教育下的大学生已经不是一个概念。比如说，今天仅985和211的优秀大学每年毕业就近100万。今天他们就业会比扩招前一个一般大学的大学生就业更难吗？扩招并没有扩出人来，如果不扩招，剩下的600万大学生中学毕业就得去打工，如不上大学，他们找工作不会更难吗，他们拿得工资不会更低吗？ 根据大学生就业比较权威的麦可斯公司的调查数据，我们现在大学毕业生就业率大概在92%左右。在剩下8%没有就业的人里面，其中一半还继续在找工作，还有三分之一是准备考研、考公务员、考出国，真正没有出路的大概不到2%，成为“啃老族”。这已经是全世界大学生就业率最高的了。
第三，反对扩招的另一个理由是扩招大大地降低了我国高等教育的质量。对这一问题，我也有不同的看法。没有数量，就没有质量。不能拿精英教育与大众教育的质量进行简单对比。首先，扩招后仅985和211大学就招一百万大学生。你认为现在的211和985大学的水平还不如扩招前包括大专在内的一般大学的平均水平吗？ 再者，2000年中国有1041所院校，2016年大概有2561所高校数量增加1倍以上。这些新增的学校大多数是从过去比较好的中专升格上来的。除非你认为这些新增的高等院校现在的教学与科研水平还不如当年中专的水平，否则你就不得不承认，扩招后我国总体的高等教育水平是提高了。换个角度看，如果你认为扩招后高校的水平下降了，按这个逻辑，如果我国高校缩招，比如说，全国就只准北大清华招生，其他的大学全部关门，我国的高教水平就会大大提高。这一逻辑不是很可笑吗？
任何事物都是一分为二的。扩招也存在很多问题，从总结经验的角度，也不应该忽略。
第一，当时还是对高学费对贫困家庭的冲击估计不足。助学贷款当时拖了好几年。国家政策对银行业的利益诉求没有给予足够关注，造成银行对助学贷款不感兴趣，能拖就拖。助学贷款肯定会出新坏帐，全世界都是这样。但这些坏账国家要担一部分，不能让银行都背下来。国际上对大学贷款坏账的处理有很多值得借鉴的经验。如果我们把助学贷款做得更快一些，更好一些，会减少扩招对贫困家庭的压力。
第二，关于如何来保证教育的质量。当时我们提出来的建议中有一条是让好的大学扩招多一点，差的学校扩招少一点甚至不扩招。结果因为政策一刀切或是反向激励机制的关系，反而是好的学校觉得收那么点学费划不来，所以扩招比较慢，扩招的人数比较少。反而较差的学校扩招更快，特别是那些不需要太多资金和设备投入文科类的专业扩招的人数更多。
第三，当时如果高职高专扩招更快一些，大学本科扩招更少一点可能就业结构会更好。当然，高职高专也在扩大，速度也不慢。可是人们的观念转变比较慢，现在高职高专招不着人，家长不愿送孩子上高职高专。国家政策对高职高专倾斜不够。高职高专需要专业设备的投入，比本科教育可能更花钱。地方政府还是更多支持本科。
我正在关注未来教育的问题。教育是要前瞻性的，是要服务于未来的。培养大学生不是说就只看毕业那一年的就业情况，而要看未来十年二十年。现在人工智能等新科技的发展速度是人类从来没有遇到过的。
在不久的将来，计算机就要超过人脑，这是一个大变化。经济结构，就业市场都在发生根本性的变化。牛津大学最近的一个研究显示，现有的大量工作在未来的20年内将会被机器人所替代。信贷员、前台和柜台服务员、法务助理、做零售的销售员被机器人夺走饭碗的概率均超过90%；出租车司机、保安、做快餐的厨师失业的概率均超过80%；程序员和记者的失业概率分别为48%和11%。连医生这么高大上的岗位也岌岌可危。
有人预言：“大学生今天进校时学的知识，当他们出大学时都已经过时了。” 与过去上了个大学，拿了个硕士、博士就可以吃一辈子的时代不同了，今天每个人都需要不断地充电。现在说一个人一辈子至少要换七次以上的工作，这不是说从一个岗位到另一个岗位，而是颠覆性就业行业岗位的变化。你就要有非常非常强的学习能力，持续地学习新知识、掌握新技能比以往任何时候都更为重要。而这些都是目前中国的教育缺乏的。
同样的问题还在于教育公平的问题。农村基层薄弱学校与城市优秀学校在互联网下的马太效应越来越严重。这就是我近几年倡导“互联网+教育”的原因，现在又是一次教育改革的时候。去年我写了一本书叫《慕课革命》，研究如何借助互联网的优势，让高等教育资源和一些中小学的优质教育资源共享，让教育更公平，让教育更创新。
我的专业是经济学，现在关心教育。我是偶然进入这个领域的，因为扩招跟教育圈的一些人辩论，才更关注教育。2010年我从亚洲开发银行退休以后，更多开始从事教育，关注大学，中小学，以及农民工教育。现在我做未来教育，越看水越深，越看解决的难度越大，但是越看我越觉得越有意思，觉得自己应该干点什么。
如果总结一句话，我认为中国的大学扩招是中国教育发展的又一个里程碑，它跟改革开放后当年恢复高考具有同样重要的作用。如同所有的重大改革措施一样，扩招的过程中有很多问题，但是我还是坚持认为利大于弊，方向没错，时间过去得越久远远，它的重要性和战略意义越可以显现出来。
观众提问1：如果让你重新选择是会搞教育还是搞经济？
汤敏：让我重新选择的话可能我还是先搞一段时间经济再搞教育。因为我觉得要从一个新的角度去看教育。如果我一开始搞教育，那么我可能会被传统的思路束缚住了，正因为搞了经济，才能从另外一个角度看这个教育，跨界才会有全新的理念、全新的想法。
观众提问2：当初支持扩招的人都是非教育圈，反对基本都是教育圈，你如何评价这一现象？
汤敏：我觉得这是一个普遍现象，反对金融改革的往往都是金融界的，支持的是马云这样非金融界的。实际上创新往往都在跨学科的边缘发生。因为某一个学科的发展已经时间长太了，该创新得都已经创新了，已经非常成熟，在学科内创新非常非常难。我原来搞数学，为什么去搞经济？因为我发现要在数学上突破实在太难了。所有的行业其实都是这样，我为什么要说未来我们教育应该多元教育方式，因为未来学习不是靠大学四年就能完成的，它是终生学习。
观众提问3：我是北京大学社会学系的研究生，主要研究社会分层，根据我们社会学的一些研究发现，在大扩招之后中国的教育分流结点基本上提前到高中阶段。但是我们知道，中国高中资源分配存在非常大的不均衡，尤其城乡差距非常大，一个农民的孩子想上一个好高中、好大学是非常难的，我想问一下您对此有什么看法或者有什么对策？
汤敏：我同意你的看法。但是现在有人会把社会分层、社会不公归结到扩招，扩招到底是扩大了我们农村孩子上学的机会还是减少了机会，我认为总体上是增加了农村孩子上学机会的。当然，好大学现在农村孩子的比例在下降。这是因为现在我们的教育资源太集中在城里的优秀学校，特别是在非义务教育的高中阶段，这是不对的。我们跟人大附中刘彭芝校长做了一个“双师教学”的实验，把人大附中的课拍下来用互联网分享给全国200多个学校进行实验，效果很好。现在很多地方都在推行“双师教学”的方式，把他们省、市的优秀学校的资源也用互联网送下去共享，这也是一种解决办法。(本文来源：微信公众号“知识分子”)
附文：
钱颖一：高等教育改革与经济改革的异同
经济与教育之间有密切关系。由经济改革和开放引发的经济发展对中国的高等教育改革和发展起到了巨大的推动作用，表现在三个方面：一是经济发展提高了对高等教育的需求，所以教育要适应市场经济的发展；二是经济发展增强了中国的经济实力，从而增加了教育经费，特别是来自政府的经费；三是经济改革是在中国率先进行的改革，所以经济改革为教育改革提供了改革经验和参考。下面特别就第三个方面具体论述。
我们首先要意识到，教育与经济不同，高校也与企业不一样。企业是以营利为目标的组织，商业市场中的竞争规则是利润，而政府在市场中的职能主要是裁判员。相比之下，高校是教育中的非营利性组织（在中国是“事业单位”），而学术“市场”中的评价标准是复杂的，竞争有一定局限性，政府在教育中的作用也超过在经济中的作用，包括资金的提供和在大学治理中的作用。
从中国经济改革的实践来看，非国有企业在改革初期大量进入市场是关键，这其中包括乡镇企业、外资企业、民营企业。相比之下，改革开放已经这么多年了，非公立的高校进入教育领域则非常困难。政策限制多是一个方面：目前民办高校很难颁发本科文凭。办高校的进入成本高，高校多是非营利性的，这对国内企业家的吸引力小。“外资”与“合资”类的著名例子包括由李嘉诚出资20亿港元建设的汕头大学和它名下但在北京办学的长江商学院，以及由欧盟与上海市政府合作举办的中欧国际工商学院。民办大学多集中在外语和计算机等实用专业，比如目前最大的民办大学是西安翻译学院。
回顾国有企业改革历史，可以看到其中的艰难。国企改革经历了多种尝试，包括20世纪80年代的承包制、集团制、砸“三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅），90年代的下岗、破产等，才找到大型国有企业改革的出路，就是所有权多样化（股份制、合资、上市）、公司治理结构改革（“公司法”），取得了显著成效。以中国建设银行为例：1984年变成独立的专业银行，1994年成为商业银行，2004年股份制改造。
高校都是“国有”的，改革比国有企业更难，重点大学改革难上加难。显然，股份制和上市等办法都不适用于高校。《公司法》规定企业的治理结构是董事会领导下的总经理负责制，而《高等教育法》规定大学的治理结构是“党委领导下的校长负责制”。企业的目标是利润，是资产的保值增值，目标单纯。但大学书记和校长的目标就复杂了，除了教学和研究之外，把握社会主义办学方向和维护政治稳定更为重要。在大学内部的管理体制上，所谓“部处专制”是常态。而院系的目标，首先是保护本单位教职员工利益。因此，说大学像国有企业并不准确，因为经过20多年的改革，国有企业已经有很大变化，尽管还存在很多问题。大学改革比国有企业改革至少落后15年。
另一方面，商业市场与学术“市场”也有很大不同。学术水平的度量在量与质上不同，在短期与长期也不一样。不同学科的差异更大：自然科学、社会科学、人文、实用学科之间千差万别。重大的学术突破需要很长时间，所以学术竞争既有好处又有局限，竞争提供鼓励，但也容易导致追求短期成果。大学评价和排名都有很大局限性，学术标准的规范化和量化指标既有用也有局限。美国更多的是分类排名（本科、博士项目、职业学位），而中国的排名更多是综合性的，所以就更加粗放，比较有利于规模大的学校，而非质量高的学校。
现实中高校间的竞争体现在招生和就业方面。在本科生招生方面，国际竞争仍然有限，而国内竞争主要由“高考”制度决定。在研究生招生方面，竞争来自国外学校和直接就业。在就业方面，市场需求的影响很大。资源方面的竞争体现在与其他行业的竞争和大学之间的竞争。
大学改革中的一个重要环节是政府的作用，至少在出资作用和大学治理作用这两个方面最为突出。出资方式包括直接拨款（appropriation）、科研经费赞助（grants）和委托研究（contracts）。在大学治理中，“党委领导下的校长负责制”与“校董会领导下的校长负责制”不同。“党委领导下的校长负责制”中重要的一条是“党管人事”，即人事任命，还有其他方面：落实党的教育方针、保障校园稳定、加强学生思想教育和就业导向、控制舆论导向等多方面。
在20世纪80年代初，邓小平曾经提出这样的改革设想：“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经济负责制，经过试点，逐步推广，分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。”他的这个设想在企业中已经基本实现，但是在大学中还没有。（本文节选自《大学理念演变与中国大学改革》，载于钱颖一所著《大学的改革》）
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