巴曙松：化解“灰犀牛”之地方债，重要手段是建立财政偿债基金
7月17日，《人民日报》刊文称做好当前金融工作，既要防“黑天鹅”，也要防“灰犀牛”。究竟什么是“灰犀牛”？十日后，中财办经济一局局长王志军在国务院新闻办举行的新闻发布会上，列举了五大领域的“灰犀牛”风险隐患，包括影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方债务、违法违规集资。
地方政府债务作为“灰犀牛”所指之一，现状如何？其又是如何形成的？随着对地方债务的监管趋严，如何建立地方政府债务管理长效机制，化解债务风险？
中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、中国银行业协会首席经济学家巴曙松在其最新文章中指出，我国地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景，主要原因有财税体制、政府考核制度和宏观经济政策等几个方面。
他认为，化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制，包括健全的政府债务风险预警机制、完善的政府债务约束机制和严格的问责制度。
建立地方政府债务约束机制是加强地方政府债务管理的重要手段之一。为确保地方政府债务按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。
如何化解“灰犀牛”之地方债务风险？
by 巴曙松
截至2016年末，我国地方政府债务余额为15.32万亿元，债务率为80.5%，较2015年下降了8.7%。此外第十二届全国人大五次会议批准的2017年地方政府债务限额为18.82万亿，截至6月底该余额数字为15.86万亿元，虽然未超出限额，但是我国地方债务问题所隐藏的风险不容忽视。
2017年1月初，财政部对内蒙古自治区、河南、重庆等多个地方政府发函，要求就部分县市违规违法举债等问题进行严肃问责。这是财务部首次对违规举债进行问责。
7月12日，财务部公布了湖北黄石违规举债的处理意见，多名责任人被处理。之后在14日至15日召开的全国金融会议会议中，明确提出要严格控制地方债。7月17日《人民日报》刊发文章《有效防范金融风险》，文章首次提出防范“灰犀牛”的概念。在7月27日举行的国务院新闻新闻办新闻发布会上，“灰犀牛”的概念被明确，地方债务问题便包含在内。次日举行的国务院常务会议中，“如何化解地方政府债务风险，遏制隐性债务增量”成为重要议题。
为何我国地方政府债务问题如此突出？探究其形成的原因，是有效防住这头“灰犀牛”的重要前提。
我国地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景。其主要原因有财税体制、政府考核制度和宏观经济政策等几个方面。
（一）分税制改革后各级政府间事权和财权高度不匹配
1994年实行分税制改革后，地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降，造成地方政府事权和财权高度不对称，地方财政收支严重失衡，导致了地方财政状况不断恶化。而旧《预算法》又规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就使得“扩大预算外收入”和“举债”成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径，导致地方政府债务大量积累。虽然2015年新预算法实施后，对这一条款进行了修订，明确了举债的主体、方式等，但是地方政府违法违规举债的问题仍时有发生。
（二）不恰当的政绩观
部分地方官员对政绩工程的热衷，是推动地方债务的又一重要原因。中国目前实行的地方政府经济绩效考核模式，决定了地方政府领导为了升迁，往往通过地区经济发展成绩来谋求晋升资本。而拉动经济增长最好的方式，就是加大投资，在预算资金有限的情况下，举债投资就成为地方政府的重要方式。在以GDP增长论政绩的推动下，地方政府不顾地方偿债能力和负债结构争相举债，使地方债务规模不断上升。
（三）地方财政制度不健全
地方财政制度不健全，也是地方债务规模不断扩大的原因。地方财政制度不健全，主要体现在分散管理、管理缺失以及多头管理方面。缺乏统一的债务管理机制，各自为政、多头管理，给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了严重问题，进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。
化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制，包括健全的政府债务风险预警机制、完善的政府债务约束机制和严格的问责制度。只有从多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能力求实现标本兼治。
（一）建立政府债务风险预警机制
政府债务风险预警机制是防范地方财政风险的前提。首先，应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度，地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报，还要通过新闻媒体向社会公众披露。其次，应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，这些指标应主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿还率、内外债比率，以及借新还旧债务额占债务总额比重等，同时应设定合理的债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，以便于地方政府及时了解和全面掌握政府债务风险程度，并及时采取措施防范、控制和化解债务风险。
（二）强化地方政府债务约束机制
建立地方政府债务约束机制是加强地方政府债务管理的重要手段之一。为确保地方政府债务按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。这样不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加。
（三）强化地方政府债务问责，减少预算软约束的负面影响
践行地方债务问责制度是降低地方政府债务风险的有力保障。全国金融工作会议中提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。各方政府要严格按照已出台的政府投资基金、PPP、政府购买服务等规范的政策要求进行融资，对违法违规的举债行为要进行严肃追责。
（本文来源：金融读书会）
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