导 读
我国金融业对外开放正在加速推进。“5·1”节前，银保监会和证监会相继发文，推动各项金融开放措施落地。
4月27日，银保监会发布《关于进一步放宽外资银行市场准入相关事项的通知》和《关于放开外资保险经纪公司经营范围的通知》两项配套文件，旨在推动外资投资便利化，放宽外资设立机构条件，扩大外资机构业务范围，优化外资机构监管规则等。29日凌晨，证监会正式发布《外商投资证券公司管理办法》，规定外资股权比例从49%提高为51%，这意味着外资可由此前的参股变为控股。
今天为您推送的内容摘编自《中国金融开放的下半场》，本书系中国金融四十人论坛（CF40）主办的《2017·径山报告》研究成果。从中我们可以了解我国金融业开放进程中存在的问题以及金融机构开放的必要性和紧迫性，本文还回应了一些担心我国金融业开放存在风险的观点。
《2017·径山报告》发布会
金融机构在开放进程中存在的问题
中国金融业开放在取得一定成绩的同时，也存在较多问题，开放程度仍滞后于国际水平，难以很好地满足实体经济发展、“一带一路”建设、人民币国际化和国际金融中心建设等需要。从金融机构来看，主要存在以下问题。
加入 WTO以来，我国外资金融机构资产占比持续偏低，近年来甚至不升反降。在华外资银行资产占比一直在 2%左右徘徊，2016年已降至 1.29%。而 OECD国家的平均水平虽然在本轮金融危机后有所下降，但仍高于 10%；其他金砖国家的平均水平在2009年已达 15.5%，也大幅高于我国。保险业外资占比自 2005年达到峰值（8.9%）后逐步降至 2016年的5.6%，远低于 OECD国家 20%~30%的外资占比。许多合资证券公司股权也出现更迭。
外资金融机构占比下降有一些客观原因。一些跨国金融机构在 2008年金融危机中受冲击较大，盈利能力下降，便将经营重点集中于本土，纷纷从新兴市场经济体收缩业务。同时，危机后金融监管环境趋严，金融机构的跨境经营成本上升，也使得一些发达经济体的金融机构从新兴市场经济体大量撤资。而我国始于2005年的国有银行改革吸引很多外资加入，不少外资银行成为战略投资者。随着中资银行公开上市，资产规模不断发展壮大，一些外资银行为实现财务回报，选择高位抛售中资银行股，套现退出。
与此同时，外资撤资也在很大程度上反映出我国国内经营环境欠佳。尽管我国很多领域貌似开放，但外资金融机构在华发展实际上面临较多政策壁垒，如持股比例限制和业务限制。在持股比例方面，我国是国际上为数不多的在银行、证券、保险各行业对外资均存在持股比例限制的国家。从对 24个主要经济体（包括我国在内的 19个二十国集团成员，以及瑞士、比利时、卢森堡、新加坡、智利）的国际比较看（见表1、表2、表 3），大多数国家在银行、证券、保险领域已经取消了对内资和外资的持股比例限制，部分国家（美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、意大利、韩国、新加坡）即使有持股比例要求，也对内外资一视同仁，不会单独对外资持股比例加以限制；个别国家（俄罗斯）对单个外资持股无限制，仅要求外资合计持股不超过一定比例；仅印度和我国在银行、证券、保险领域均对外资有不同于内资的持股比例要求，且我国的标准更严。
表1 主要经济体对外资在银行业持股比例的有关规定
资料来源：根据各主要国家监管机构资料收集。
表2 主要经济体对外资在保险业持股比例的有关规定
表3 主要经济体对外资在证券业持股比例的有关规定
资料来源：根据各主要国家监管机构资料收集。
我国对外资金融机构的持股比例限制有一定的历史原因。改革开放初期，为吸引外资，一些经济特区和地方政府纷纷给予外资金融机构和中外合资机构“超国民待遇”，突出表现为税收优惠政策。比如，对于经济特区内的外资金融机构和中外合资金融机构，只要满足投入资本或营运资金超过 1000万美元、经营期在 10年以上等条件，就可以享受 15%的企业所得税率，而中资金融机构的企业所得税率则高达 33%。同时，外资金融机构在税基、流转税等方面也享受较多优惠。在此背景下，一些中资金融机构也希望通过引入外资，“变身”为中外合资机构。而根据《中外合资经营企业法》，被认定为“中外合资机构”的条件之一是外国投资者注资比例不低于 25%。换言之，外资注资比例必须达到 25%，才有资格享受中外合资机构的税收优惠。
我国加入 WTO以来，招商引资政策朝着更加规范化、法制化的方向发展，外资金融机构和中外合资机构的“超国民待遇”逐渐取消，但“25%”这一银行属性的临界点却一直被保留下来。根据 2003年《中资商业银行行政许可事项实施办法》，对于多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过 25%的，对该非上市金融机构按照外资金融机构实施管理。而在 2015年，我国监管当局对《中资商业银行行政许可事项实施办法》进行修订，对外资持股比例提出更加严格的要求，明确规定多个境外金融机构入股比例合计不得超过 25%。目前，这一规定已构成对外资金融机构入股中资机构的实质性限制，影响了外资金融机构在治理、战略、财务等方面优势的发挥。
业务范围和牌照发放的限制也制约了外资金融机构的发展。
第一，证券业方面：外资证券机构进入我国只能通过合资证券公司的形式，且只能从事承销、外资股的经纪以及债券经纪业务等一小部分业务 。根据合资模式，中方控股股东必须是证券公司，由于子公司不能和母公司有同业竞争，合资证券公司业务牌照单一，业务受到严重制约，外资最擅长的先进产品和定价技术完全无法引入，限制了外资证券公司在华发展的积极性。
第二，银行业方面：（1）外资银行分行经营人民币业务需在华开业一年以上，而对国内银行则无这一要求。开展人民币业务的年限要求造成一些外资银行在华业务发展迟缓。以硅谷银行为例，2011年，硅谷银行获准在中国成立中外合资银行——浦发硅谷银行，但由于监管限制，硅谷银行只能从事外汇业务，直到2015年才获准从事人民币业务。但由于浦发硅谷银行的主要客户是科技创新型中小企业，这些企业对外汇资金的需求很少，导致硅谷银行在中国的发展“水土不服”。而同在 2011年，硅谷银行获准进入英国，在批准当天就开始从事英镑业务，为很多英国中小企业，特别是科技型中小企业提供了专业金融服务。尽管目前外资银行开展人民币业务的经营年限已从 3年缩短至 1年，但这一限制对于外资银行在境内的起步阶段而言仍构成较大障碍。
（2）对外国银行在华设立营业性机构的总资产规模要求过高：拟设外商独资银行和合资银行的申请人提出申请前 1年末总资产不少于 100亿美元，拟设外国银行分行的申请人提出申请前 1年末总资产不少于 200亿美元。这使得我周边国家、“一带一路”沿线国家的部分银行很难满足总资产要求。从国际经验看，大多数国家对申请设立子行或分行的外国银行并未提出量化的总资产规模要求，而是更加注重监管与合规因素。
（3）牌照数量方面，据外资银行反映，实践中即使是大的外资银行一年也只能最多获得两家机构牌照，而且一般不会落户在同一个地区。这种做法虽然已逐渐取消，但外资的积极性已不复存在，吸引外资在华设立机构的黄金期已然错失。
第三，保险业方面，监管机构对外资保险公司在华设立分支机构的营业执照审批速度过慢，对合资寿险公司每年发放不到 2个新执照。严格的执照审批和数量控制扭曲了外资在中国的地域经营计划，制约了其服务中国市场的能力。
从横向国际比较来看，我国金融业开放水平依然偏低。根据OECD最新公布的服务贸易限制指数 STRI指数，截至 2016年，从外资准入限制、竞争限制、监管透明度等方面来看，我国银行业 STRI指数为 0.41（开放度最高的拉脱维亚为 0.12），在 44个国家（包括所有 OECD国家和 9个新兴经济体）中排在第41位，仅好于巴西、印度、印度尼西亚（见图 1）。从外资准入限制、 竞争限制等方面来看，我国保险业 STRI指数为 0.46（开放度最高的韩国为 0.11），在 44个国家中排在第 42位，仅好于印度和印尼（见图2）。
图1 2016年各国银行业对外开放程度（数值越大，开放度越低）
数据来源：OECD。
图2 2016年各国保险业对外开放程度（数值越大，开放度越低）
数据来源：OECD。
开放中的潜在风险很大程度上可控
一些声音担心，开放的过程也存在一定的潜在风险。比如金融业开放有可能加速国际资本流动，扩大一国金融系统潜在的不稳定因素，对宏观经济和金融稳定带来一定风险。同时，外资金融机构具有衍生品种类繁多、产品结构复杂、交易频率高等特点，一旦出现问题，有可能通过流动性、产品关联、资产价格等渠道引发跨机构、跨市场风险联动。不过，随着我国改革开放不断推进，人民币汇率弹性不断增强，资本项目可兑换取得较大进展，我国扩大金融业开放的各项条件逐渐成熟，上述潜在风险在很大程度上是可控的。实际上，开放和风险两者并不矛盾。
第一，我国在加强金融监管、有效防范风险方面已经取得较大进展。近年来，我国不断完善系统性风险的评估、防范、预警体系和金融风险处置机制，金融监管体系不断完善，监管有效性不断增强，宏观审慎管理框架相对完备，金融基础设施稳步推进，抵御金融风险的能力不断增强。在金融业开放后，这些措施是有效维护金融安全的重要屏障。
第二，近年来我国中资机构资产规模扩张迅速，实力较为雄厚，网点多而密集，已形成足够高的市场占有率和庞大的客户基础。考虑到金融业具有高度的网络经济和规模经济效应，外资银行在业务规模、网点设置、客户关系等方面并无明显优势，很难威胁到中资金融机构的发展。
第三，我国具有一些抵御外部冲击的独特优势。我国的经济体量已经很大，金融市场容量也大。目前，我国已经是全世界第二大经济体、第一大出口国，最大的外汇储备国。以债券市场为例，我国债券市场余额已居全球第三、亚洲第二。此外，我国具有后发优势。绝大多数发达国家和新兴市场国家金融业开放程度都高于我国，开放的过程中有经验也有教训，可供我国借鉴与参考。
还有一些观点担心，进一步扩大金融业开放会影响国家金融安全。实际上，维护国家金融安全主要依靠完善的金融制度框架，而非对外资金融机构的歧视性准入政策。有效维护国家金融安全离不开金融机构的稳健经营和风控能力的全面提高，有赖于金融政策工具更加丰富，审慎监管框架完善健全，金融市场的有效性和透明度不断提升。只有完善的金融制度框架做支撑，才能维护社会公众对金融体系的信心，守住不发生系统性金融风险的底线。
同时，对于确实威胁我国金融体系安全、稳定、完整的重大问题，我国还可以运用国家安全审查机制，维护国家金融安全。但需要注意的是，从国际上看，发达国家的市场开放程度普遍较高，套用国家安全审查的案例在外资准入总案例中占比很低。我们应准确把握开放与国家安全的关系，理性使用国家安全审查机制。对于可能威胁我国金融安全的特殊情形，应提出充分理由并详细论证，以免被外方认为我国以国家安全为名行保护主义之实而遭受诟病。
作者丨《径山报告》课题组
中信出版社 2017年12月
《2017·径山报告》由中国金融四十人论坛主办，主题聚焦中国金融开放。《报告》已于2017 年 9 月23 日正式发布，并于 2018 年 1 月 11 日在华盛顿发布了英文版。《报告》课题组写作成员主要有：黄益平、张宇燕、朱民、朱隽、张斌、管涛、徐忠（按章节顺序）。参与写作成员均以个人身份参与研究。
日前，《2017·径山报告》研究成果已出版成书——《中国金融开放的下半场》。本书围绕人民币汇率形成机制改革、跨境资本流动、金融支持“一带一路”等金融开放领域的焦点话题展开讨论，分析了金融开放政策近40年的发展历程、现状和问题，并围绕“积极、稳健地推动中国金融开放”提出了政策建议。
余永定（中国社科院学部委员）
《中国金融开放的下半场》是一份讨论中国金融开放的历史背景、国际环境、历史经验和今后政策选择的重要研究报告，对中国推进资本项目自由化和金融服务业开放的经验教训做了详尽的研究，并提出了一系列公允的政策建议，具有相当的权威性。
杨凯生（中国工商银行原行长）
在逆全球化、贸易保护主义盛行的情况下，我们金融的对外开放政策应该是怎样的？作为改革和对外金融开放的重要话题，保持国际收支合理平衡的着力点是什么？《中国金融开放的下半场》给了我很大启发。该书对我国继续推进金融改革和金融创新，继续扩大对外开放和积极参与国际合作的情况做了着重介绍和阐述，并有其深入的思考，值得关注。
钟伟（北京师范大学金融研究中心主任）
《中国金融开放的下半场》清晰地表达了中国金融行业的改革只有进行时，没有完成时；对中国要坚持对外开放还是要强化金融管制，给出了清晰和坚定的声音；对中国在构建自身的金融稳定发展机制时，应如何推进金融供给侧改革，进行了严肃思考。该书的问世，留给了金融从业人员，从理论到实践进行更持久深入思考的一份记录。
本书由综合报告和七个分报告组成，写作成员主要包括：黄益平、张宇燕、朱民、朱隽、张斌、管涛、徐忠（按章节顺序）。参与写作成员均以个人身份参与研究。
黄益平：中国金融四十人论坛学术委员会主席，北京大学国家发展研究院副院长，主要研究领域为宏观经济与国际金融。
张宇燕：中国社会科学院世界经济与政治研究所所长、研究员，长期从事国际政治经济学的研究。
朱民：中国金融四十人论坛学术顾问，国际货币基金组织原副总裁、中国人民银行原副行长、清华大学国家金融研究院院长。
朱隽：中国金融四十人论坛特邀成员，中国人民银行国际司司长，曾供职于国际清算银行，任经济学家。
张斌：中国金融四十人论坛高级研究员，“浦山优秀论文奖”获得者，主要研究方向为中国和全球宏观经济，重点关注中国经济结构转型、人民币汇率等问题。
管涛：中国金融四十人论坛高级研究员、四十人金融教育发展基金会理事长，国家外汇管理局国际收支司原司长，长期从事货币可兑换、国际收支、汇率政策、国际资本流动等问题的研究。
徐忠：中国金融四十人论坛成员，中国人民银行研究局局长、中国金融学会秘书长、《金融研究》主编，长期从事政策制定、金融改革和宏观经济金融研究工作。
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