如何化解巨量地方债务？
导 读
近年我国地方政府债务规模迅速膨胀，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额已经达到了16万亿元，从法定限额的角度看，政府显性债务的风险并不高，但是如果考虑到隐性债务，则地方债务规模非常巨大。
日前，中国金融四十人论坛（CF40）研究部撰文指出，因底数不清，成因复杂，且背后涉及体制、法律、会计等种种问题，地方债务已经成为我国金融风险的重要来源。地方债务总量不断扩大，主要包括三方面原因。首先是体制原因，这也是问题的根源所在，主要表现央地关系不清楚、政府和市场的关系不清楚。其次，会计基础缺失。目前我国政府会计准则的建立严重滞后。第三，法律基础缺失。
解决地方政府债务风险问题的关键是要总量上把债务规模控制好。既不能过急、过紧，导致资金链大面积断裂，形成系统性风险，也不能放任其自由发展并进一步膨胀。应从战略、战术两个层面入手，在控制总量的前提下，采取分类、分层、分策、缓释的做法应对地方债务问题。
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地方债务规模巨大 成因复杂
2008年金融危机后，我国启动四万亿经济刺激计划，试图通过投资拉动经济增长。2015年、2016年，国家放开对地方政府融资平台的监控，导致地方政府负债规模在原有基础上快速扩张。按照官方统计口径，截至2016年底，我国政府显性债务规模达29.95万亿，其中，中央债务13.48万亿，地方债务16.47万亿，总债务占全国GDP的36.2%。从法定限额的角度看，政府显性债务的风险并不高，但是如果考虑到隐性债务，则地方债务规模非常巨大。由于真实的负债数据掌握各个地方政府手中，并不对外披露，目前缺少完整、准确而有说服力的地方债务规模统计数据，但地方债务规模巨大已成共识。有学者估计，地方政府隐性债务规模约为显性债务的2-3倍。
地方债务隐含着极大的金融风险，已经成为我国金融风险的重大来源之一，受到中央的高度重视。地方债务风险传导机制至少包括两种：其一，政府无力还款直接冲击银行体系；其二，房价泡沫破裂加剧或进一步恶化地方债务对银行的影响。其中，第二种传导机制的影响实际更为恶劣。
从内在来看，地方债务风险不断积聚的最重要原因在于，地方政府有无限的融资冲动和负债冲动。虽然今年中央已经明确不再考核地方GDP指标，但实际上追求GDP指标多年来已经转化为地方政府的一种内在激励机制。在这种情况下，地方政府会不断地产生投资和发展的冲动。这些冲动本身不是坏事，但在中央预算拨款不够的情况下容易导致地方债务问题，必须受到约束。
从外在来看，近年来我国地方债务增速、总量不断扩大，主要有三方面的原因。首先是体制原因，这也是问题的根源所在，主要表现央地关系不清楚、政府和市场的关系不清楚。比如，在我国现行的体制下，政府与市场之间实际上存在灰色地带，这些灰色地带既包括地方政府、地方投融资平台，也包括国有金融机构，三者之间是一个共同体，无法分割。又比如，地方政府既是行政主体，又是发展的责任主体，而且担负着发展的无限责任。
其次，会计基础缺失。目前我国政府会计准则的建立严重滞后。建立政府部门资产负债表，必须以建立会计基础为前提，即首先对政府资产和政府负债进行明确定义，否则无法制作资产负债表，对地方政府进行债务统计。
第三，法律基础缺失。法律应明确产权主体资格及其权利义务。但是现行条件下，平台公司既承担了政策性功能，又承担了市场性功能。对于这种功能混合的新的产权主体，法律对其还没有明确的界定。法律基础的缺失也导致了地方债务问题的复杂。
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基建投资呈现结构性特征
基建投资对未来经济发展具有重要的支持作用，这不仅体现在项目本身带来的投资收益，而且体现在对整体经济活动正面的溢出效应。但是地方基础设施投资并非越多越好。过度的基础设施投资可能会挤占私人部门投资，带来资源错配。
从近年来我国基建投资发展的总体情况看，在结构上，我国基建投资结构呈现出一定程度的改善，基建主体不再被“铁路、公路、机场”所主导，水利、环境和公共管理设施业已经接近基建总体规模的一半；在增速上，我国基础设施投资增速高于名义GDP增速，符合国际发展经验。日本、韩国、中国台湾在城市化率达到70%以前，基建在GDP中的占比都是持续上升，而我国的城市化率目前不足60%；在占比上，虽然中国目前基建投资资本形成在GDP中的占比稍高，但是总体而言，基建投资弥补了总需求的不足，对私人部门投资具有“挤入”而非“挤出”效应。
对于当前我国基建投资是否过多的问题，有专家认为，基建投资在我国同样表现出结构化的特征，需要分城市区别来看。在三、四线和其他类型城市，基建投资过高，债务风险表现突出，而一、二线城市由于人口流动和城市发展的原因，甚至存在基建不足的现象。这也反映出我国经济结构转型进程中的城市发展分化。也有专家认为，统计原因导致我国基建投资的多寡不易衡量。未来要合理评价、衡量一个地区的债务水平，需要建立一套科学的评估指标体系。目前使用债务率、负债率、偿债率这三种国际通用指标来衡量一个省、市、县的债务水平的做法并不合适。
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解决地方债务问题的建议
基建投资是地方政府支出的重要组成部分，和地方债务关系密切。要保证不动产投资、基建投资和政府投资的可持续性发展，必须解决地方政府债务问题。
专家认为，解决地方债务问题可以从战略和战术两个层面入手。
在战略上，第一要有顶层设计，要体现系统性。其一是对项目进行系统性规划。目前全国规划的各级开发区累计上万个，融资需求超过全国GDP，这本身就是一种金融风险，而且会牵扯到多头管理等很多问题，未来需要金融稳定委员会介入协调；其二是对投资主体进行系统性约束。不只要约束地方政府，还要约束中央政府、国企以及金融机构。这种约束是指尊重金融的基本规律——一要有本钱，二要有现金流，三要坚持市场原则，戒用政府信用。
第二是坚持法治化，通过对违反法纪行为强化问责，来加强纪律约束。
第三是完善市场化，通过市场机制解决债务问题。既不能让平台公司大规模破产，引发系统性风险，也不能让它的风险一点都得不到释放。如果所有平台都是刚性兑付，最后可能会引发财政风险，而财政风险与金融机构风险和央行风险紧密相连。
第四，地方债务管控要有稳定的政策预期，不能今天收明天放，否则每次政策循环都可能不断加剧风险。
在战术上，第一要优化地方政府考核机制。除了GDP目标，地方政府还面临扶贫目标、环保目标等很多压力，只有优化地方政府考核机制才能从根本上抑制地方政府创造无限负债的冲动。
第二，试点运行地方政府债务预警体系，把政府显性债务、各种平台的债务、PPP形式的债务和各种专项基金债务统一纳入预警体系。在收集数据并建立预警体系后，可以很快设计预警指标。根据指标数据划分红黄绿三个区间：红灯区不能借钱，黄灯区借钱的额度大幅下降，绿灯区可以借一点钱。待试点成熟后，可以慢慢推广至全国其他地方政府。
第三，允许更多的地方平台违约，从而提高风险定价。目前地方平台违约很少，导致市场定价失灵。应允许更多的平台违约，但不是为了违约而违约，而是要为地方政府提供惩戒机制。
第四，地方政府做一些真正的PPP。所谓真正的PPP就是社会资本以股权形式投入的PPP，但这要求中央政府有滚动预算。
第五，在明确会计准则后，编制并公布地方政府资产负债表，并由地方人大监督。
总而言之，解决地方政府债务风险问题的关键是要总量上把债务规模控制好。既不能过急、过紧，导致资金链大面积断裂，形成系统性风险，也不能放任其自由发展并进一步膨胀。可采取分类、分层、分策、缓释的做法应对地方债务问题。
本文由中国金融四十人论坛（CF40）研究部撰写，转载请注明出处。
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