刘尚希万字长文：财税体制怎么改？
事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整，在“中央决策、地方执行”的基本框架下，对部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；对地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。在地方内部，即省级以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。
本文节选自《新金融评论》第34期《十八届三中全会以来财税体制改革的进展及评估》一文，作者为中国金融四十人论坛（CF40）成员、中国财政科学研究院院长刘尚希等。
财税体制改革展望与建议
by 刘尚希 程瑜 李成威 樊轶侠
关于深化财税体制改革，党的十八届三中全会提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，并从改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权和支出责任相适应的制度三个方面提出了具体的改革要求。党的十九大进一步提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。
财政是国家治理的基础和重要支柱，突出体现财政在公共风险治理中的重要作用。而我们所面临的公共风险不能从哪一个领域的风险孤立地看，特别是财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。由于各种风险本身就存在不确定性，且常相生相克，因此，必须从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力。具体来说，需要放在新时代背景下，站在新的历史方位当中，从财税体制改革入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障，使财政作为基础更牢固，作为支柱更结实。
（一）以化解公共风险为着眼点，为改革注入确定性
深化财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。自十八届三中全会以来，财政部门在完善预算法推进依法理财、实施规范完整的预算制度、规范地方债务管理、加强预算执行绩效、有序推进税制改革、完善转移支付制度等方面都提出了改革新举措，取得了一定成效，并得到社会各方面的积极评价，构建现代财政制度取得了新进展。由于整个改革进入“深水区”，加上经济进入新常态和国际环境的复杂多变，构建现代财政制度仍面临着风险与挑战，改革的任务依然十分艰巨。在当前时代，人类社会进入风险社会，不确定性是风险社会的本质所在，即国家治理所面临的问题本身是不确定的。风险社会中风险的复杂程度与影响范围决定其必须从国家层面来解决，国家治理的本质是公共风险治理。国家治理的逻辑是“改善社会治理结构—注入确定性—治理公共风险”。在这一过程中，财政本身特点决定它位于经济、政治制度发挥作用、自我更替的中枢。从这个角度看，国家治理的本质得到揭示，财政作为国家治理的基础和重要支柱的地位也不言而喻。深化财税体制改革必须以化解国家治理中的公共风险为着眼点。
第一，最大的确定性是统一国家财权。改革实际上是利益的调整，推动改革必须注重调动各方的积极性，使改革能顺利进行。但调动积极性不是以肢解国家财权为代价。从长期来看，完善国家治理体系、维护国家长治久安，统一国家财权是最大的确定性。国家财权包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容，总体上看，国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金，就是国家财权分散割裂的集中表现。现在，这个问题名义上解决了，“预算外资金”已经被取消，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，并形成了难以撼动的既得利益和权力。部门的“二次分配权”，严重肢解了预算的统一性，成为预算中的“预算外”，妨碍全面完整统一预算的真正实现，导致财政资金和政策严重“碎片化”，资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。“二次分配权”使得很多部门把注意力放在了分钱上。财政资金异化为一种权力，而不是责任。统一国家财权，就要统筹财政资金、减少专项资金、从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定，这肯定会触动各地方、各部门的权力和既得利益。但这个问题又不能回避，拖延和置之不理不仅影响全面深化改革的进程，也会给国家治理带来风险。
第二，权衡好财政风险与公共风险的关系。当前，我国经济迈入新常态，财政收入增速也明显减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等方方面面的风险开始凸显，财政化解公共风险的压力很大。积极财政政策加力增效，应以改革的方式更多地落在转方式、调结构上，避免变成“解困”“救难”和“止痛”的政策。在任何时候，都应当把改革挺在前面，全面推进结构性改革。化解全社会公共风险，实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动来加以支撑。推动财税体制改革，构建现代财政制度，就必须要权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及财政规模和财政结构的优化问题。一方面，要通过结构性减税来实现稳增长的目标；另一方面，又不能降低政府提供公共服务和化解公共风险的能力，以避免财政危机反过来威胁经济和社会稳定。权衡财政风险与公共风险，需要处理好国家与市场、国家与社会的关系。哪些职责和支出应该由国家负责、哪些职责和支出应该由社会承担，目前还缺乏清晰的界定和规范的制度规定，社会预期模糊。这很可能加大公共风险，进而放大财政风险。国家与市场、社会之间的职责分担，实质上是风险分配，会导致不同的风险变化趋势。这不仅是经济问题，更是社会问题，这对构建现代财政制度是一大挑战。
第三，处理好民生与发展的关系。推动财政改革应该在动态中处理好民生与发展的关系，涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。当前，容易出现两个误区：一个是过分追求发展的速度和规模，忽视民生问题的解决，陷入为发展而发展的误区，偏离了本原的目标；另一个是过分强调改善民生的力度和时限，把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决，陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中，就无法处理好民生与发展的关系，就会产生另一种公共风险：既不能实现良性发展，也不能从根本上持续改善民生，从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。当前，推进人口城镇化是财税体制改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化，农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。对于农民来说，尽管已经有2.7亿农民在城里工作和生活，但他们在公共服务待遇上还不平等，长期处于漂泊状态，这本身就是一种巨大的公共风险。对于国家来说，这还容易导致产生城市内部“二元化”、扩大内需受阻、宏观效率难以提升等公共风险问题。财政改革是化解这些公共风险的基础条件。长期以来，划分政府间收支、中央对地方实行转移支付制度都以户籍为依据，这与城镇化过程中的人口流动不相适应。人口城镇化要求各级政府的责任，尤其是财政责任要重新界定，中央与地方的事权、财权和财力要重新组合，以适合民生与发展的动态调整。
第四，强化财政、金融和经济风险统筹管理。系统性金融风险防范与危机救助，财政与货币当局缺一不可。而且国家财政作为系统性金融风险的最终救援者和成本承担者，应当对金融风险防范有整体把握，做到事前防范、事中跟踪、事后处置三位一体，避免单纯危机救助带来的道德风险，应充分借鉴欧美国家财政监管经验，发挥财政在财务信息方面的优势，在金融稳定及金融监管过程中发挥财政的独特作用。
第五，形成改革合力。推动财税体制改革，构建现代财政制度，必须从长期、整体分析出发，凝聚各方面力量，防范和化解中国发展过程中各种不确定性和公共风险。这涉及多个层面：一是“政府之手”与“市场之手”如何形成合力。从整体上来看，现代经济都是“混合经济”，离不开“两只手”——有形之手与无形之手，两者应在分工基础上形成合作。两者怎么协同？这个世界性的问题至今没有解决好。如果这“两只手”不协调，就不能形成合力，经济、社会各个方面问题的解决都找不到出路。这种不确定性成为财税体制改革面临的重大挑战。二是公共部门如何形成合力。形成有序的国家治理结构，应该在公共部门之间和各级政府间合理配置权责，形成合力。合作不是传统意义所说的事权共担，而是分清责任，形成合力。国家财权不统一、预算资金碎片化使用、部门权力和利益难以触动、上有政策下有对策，如此等等，都意味着部门之间、中央与地方之间的合力还没有真正形成，甚至还在产生内耗，政府运行成本和社会成本都在加大。这是一种看不见的公共风险。三是公平与效率如何相融合。效率与公平是发展的两个轮子。真正的可持续发展，不是相互兼顾问题，更不是相互替代，而是两者必须融合，要把效率和公平变成两个动力。而效率与公平的融合主要靠财政改革，财政像是一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平。如果一头沉，则国家难以走远，很可能落入“中等收入陷阱”。四是经济资本与社会资本的有机结合。我们一谈到发展就想到资金问题，一谈到经济总是和资本联系在一起。从经济学视角中，我们看到的可能都是经济资本。其实，社会资本也会影响经济资本，也会影响经济增长。文化、教育、人力资源、社会诚信，这些实际上都是社会资本。这些社会资本会影响经济资本的效率。没有社会资本作为支撑条件，经济资本效率会越来越低。财税体制改革既要促进经济资本、社会资本积累，更重要的是要把二者融合起来，形成一种合力。这种合力是看不见的社会生产力，转型升级的动力蕴藏于此。
（二）以构建中央与地方财政关系为主线，按照“一体两翼”的路径推动财税体制改革
以往，我们从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三个方面并行的路径推进财税体制改革，事实上这种改革很难有效协同推进，使改革陷入原地转圈的情况。党的十九大提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”，把构建中央和地方财政关系摆在首位，这不仅是一个摆布顺序的问题，实际上也反映出财税体制改革应有的逻辑和路径顺序。
财税体制改革按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行，这与实际情况不适应。应当将三者视为整体，以财政体制为主体，以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革，达到“一体两翼”的效果。以财政体制改革为主体，特别需要进行中央与地方的事权、财权的改革，理顺各级政府的职责。在财政改革中，中央与地方的这种财政关系越来越成为主要的矛盾和问题，所以它必须排在首位，做整体的谋划。
划分财政事权和支出责任时，会涉及中央政府各个部门与地方的关系，哪些归中央、哪些归地方。这同时涉及中央、地方的本级支出，以及转移支付。各部门的职责界定清楚了，就可以计算部门预算到底要花多少钱，中央与地方就可以更好地规划清楚。否则中央与地方的关系可能错位，事权紊乱。
地方政府“缺钱”不能从地方政府收入的角度来考虑，而应该从中央与地方的事权、财权分配考虑。我们现在说支出，地方支出占比达到85%，几乎每年提高一个百分点。在这种情况下，要有一个多大的地方税体系才能支撑地方的支出责任？如果按照这种支出情况来“补偿”，意味着85%的税收要交给地方，中央收入占15%就够了，这就会使20世纪90年代分税制改革的成果毁于一旦，导致中央对地方的控制力下降，这显然是不现实的。
要解决上述问题，应该让更高层级的政府来承担更多的支出责任，也意味着中央要履行更多的事权。要通过实体化方式加强中央事权。我国作为单一制社会主义大国，必须坚持统一领导，适度加强中央事权。按照事权属性，涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务，必须要完整集中到中央，以加强国家的统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一，维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权力不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题，要通过实体化方式，改组或设立专门的机构和人员队伍，负责具体事务的执行。特别是在国防、外交、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域，在维护中央决策权的同时，要重点强化中央的执法权，合理配置机构，增强执法一致性，提高行政效能。按此调整后，不仅强化了中央事权，还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量，降低清晰划分中央地方事权的难度。省以下的事权调整也应遵循实体化的原则，同时深化行政执法体制改革，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，推进综合执法，合理配置执法力量。通过上述努力，推动从“计划经济分权制”向“市场经济分权制”转变，最终形成“原则上谁的事权就由谁的队伍（含派出机构）执行”的实体化职能配置模式，从而建立决策和执行相统一、权利和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。
目前我国事权调整的特点是，部分决策权下移，部分执行权上移。适合交给地方决策的事情，更多地将决策权下放给地方；通过上收部分事项的执行权，增加中央政府直接的支出责任，以此提高中央政府的支出比重，减轻地方政府的支出负担。应该说，在推动财政体制改革、划分财政事权和支出责任的过程中，实际上就能反推预算和税制应该改革的地方，前者也为后者提供了目标和方向。
（三）从两级治理出发，完善中央与地方财政关系
从国家治理来观察，深化财政体制改革，要强化两级治理架构。虽然我国有五级政府，但在国家治理架构上是两个层级，实行两级分权，即中央与地方；而地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同，属于地方内部的事务性分权，地方立法权归地方的最高政府——省级政府，省级以下政府不能分享。因此，财政体制改革要分两个层次来进行：一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。
第一，国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。
第二，地方层面的财政体制改革，则不一定要照搬国家层面的分税制，可因地制宜。因为地方内部不具有同质性，如行政体制上有省、自治区、直辖市、特区等不同存在形式，以及在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。因此，地方财政体制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一、活而不乱的条件。
第三，建立事权与支出责任相适应的制度。事权、财权与财力是财政体制的三要素。事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整，在“中央决策、地方执行”的基本框架下，对部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；对地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。在地方内部，即省级以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。
第四，以宪法为统领完善事权划分的法律框架。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求，建议在宪法中明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态作出原则规定，并以此为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分，以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外，以立法形式，规范上级政府对下级政府事务的干预方式，并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。
（四）建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度
推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一当务之急，迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面，真正实现预算的完整性。
一是理顺预算权力结构。一方面，在国家治理层次，立法机关与行政机关的权力划分，过去一直在强化人大对预算的审批和监督，受各种因素制约进展并不尽满意，随着新《预算法》实施，这方面总体上都有了法律规定，但关键是实践中落实到位。另一方面，在政府治理层次，要统筹政府部门间预算权力的划分，彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制，真正实现预算的完整性。
二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次，在部门之上成立预算分配决策管理委员会，加大协调力度。要科学配置部门职能，并能动态调整。要敢于调整部门职能和人员机构，以部门职能、机构设置合理化为基础保障资金统筹的高效到位。
三是强化公民对预算的参与。按照契约理论，公权力是民众赋予的，预算权自然应该体现民众意愿，新修订的《预算法》对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了要求。当前，一些地方尝试参与式预算改革探索，加强了公民、社会参与预算审核的过程，是有益的探索，下一步可以加强。
四是实施全面绩效管理，解决办事和花钱两张皮的问题。在预算实施的过程中，办事是目的，花钱是手段。但在实际运行过程中，经常出现把手段当作目的，而忽略了目的本身。例如，为了盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展，国务院先后发布《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》和《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》等文件，目的是激活存量资金，通过这些资金来“多办事”“快办事”，实现促进经济发展和改善民生的作用。但在操作过程中，我们对花钱进度考核要求非常严格，对财政库款考核提出了明确要求，按各地库款水平进行考核排名和约束，例如珠海市就因为库款考核问题受到约谈。至于这些钱是否花在应该花的地方、花的效果如何却没有相应完备的考核机制。只考核“花钱”进度，而不考核“办事”的能力、基础和观念改变，这是舍本逐末。这涉及财政与其他部门之间的关系与责任问题，同时也有可能产生和放大财政风险。
（五）建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系
防止省级以下各级政府的“层级化”行为倾向，应建立有效的辖区财政责任机制，这是省级以下财政体制改革的核心。
一是明确辖区内的横向财政平衡责任。在既定的中央与省的财政体制条件下，省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。
二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。也就是说，不能只顾本级政府财政能过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如，在省域范围内，应做到省、市、县、乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内，要做到市、县、乡政府财政之间的财力与事权相匹配。
三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题。应适当扩大地方的税收权限。中国的地方治理结构有很大的区域异质性，全国各个地方经济社会以及自然状况不同，应赋予地方因地制宜的能力，有必要适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但中央保持否决权，需报中央审议，中央同意方能开征。要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等，都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。
（六）强化资金统筹，提高财政支出效率
资源的有限性与需求的无限性是经济学面对的一个基本矛盾，财政资金也面临这样的约束，要求财政资金使用做到效用最大化。财政资金使用又是一个庞大而又有机的系统，如同战役需要各部队、兵种协同作战形成合力才能打赢一样，统筹财政资金使用需要将任务目标分解成不同职能、不同活动、不同项目来具体推进，其使用的财政资金要统筹，做到充分、有效使用。根据系统论原理，系统的功能与结构密切相关，结构决定功能，因此，财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，有序协同、形成合力。财政是国家治理的基础和重要支柱，统筹财政资金不是简单归类集中，也不是简单集权，更不是放松预算约束随意调整预算，而是要立足眼前化解存量资金，更要放眼长远健全体制、机制，明确主体职能，强化责任，发挥财政在国家治理中的作用，减少新存量生成的内在机制效应，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。
统筹财政资金使用，应该根据“系统”目标，空间上分层（“职能”“活动”“项目”），时间上分步（近期和远期），对策上要通过体制、政策和管理分别施策，做到“分层、分步、分策”有序推进，实现一个“系统”在两个维度、三个层面的有机统筹。一是完善体制，促进部门或地方政府职能配置优化和运行协同化，推进宏观统筹；二是创新政策，强化主体责任，强化机制，实现中观统筹；三是加强管理，促进项目资金充分、有效利用，突出绩效管理，做好微观统筹。这样宏观、中观、微观统筹协同推进，近远兼顾，分策应对，配以财政管理制度健全和技术改进，共同促进财政资金充分有效利用和财政可持续发展，实现财政资金保障国家运转和职能实现的功能目标。
强化资金统筹，健全资金使用绩效与分配挂钩机制。一是存量资金或结余资金与预算安排挂钩。提高财政资金统筹使用，要建立存量或结余财政资金与以后年度预算分配挂钩机制，存量或结余财政资金规模大的要适当减少预算安排的规模，形成自我约束的良性机制。二是探索建立预算安排与支出绩效挂钩机制，防止部门利益绑架财政安排。在部门利益的作用下，财政资金安排的规则约束就容易扭曲，比如部门重资金分配而轻绩效管理问题；有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节，所以需要建立机制，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，并且绩效结果与后续预算安排挂钩，结余多或绩效差的部门就要相应扣减以后年度预算。
（七）与其他相关改革的协调
财税体制改革虽然是总体改革的“切入口”和“牛鼻子”，但也不能单兵突进，还需要其他改革的协调配合。国际、经济、社会的不确定因素都会影响改革的效果。改革不怕慢，就怕站，改革慢一点没关系，但不要停下来。要避免“驴推磨”式的改革，不能表面上进了一步，但最后又绕回来，这样浪费了时间，也造成成本损失。
一是加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环。要素的市场化是保证市场在资源配置中发挥决定性作用的关键。十八届三中全会提出要让市场在资源配置中发挥决定性作用，主要是在要素市场。但目前，要素市场并没有真正做到市场化，还受很多的体制机制的束缚。在这种情况下，市场在资源配置中发挥决定性作用就大打折扣，同时，全要素生产率、劳动生产率、潜在的经济增长率都会因此而受到影响，最终导致整个社会的公共风险上升。在要素改革中，利率的市场化改革是关键。在现代经济中，资金或金融是经济的血液，利率没有实现市场化，就等于血液不畅通，经济就会产生重大风险。金融体制改革的一个重要方面是监管体制的改革，具体来说就是要弱化对资金的监管，而强化对风险的监管。对于资金的流动来说，尽可能放松监管，而发挥市场对于资金配置的决定性作用。同时，着眼于整体防风险，改革监管体制、优化监管方式，提高风险监管能力。在推进金融体制改革的过程中，完善信贷政策也很重要。货币政策管理流通中货币量的问题，是总量控制。而信贷政策是坚持商业银行按照国家法律和现有规则，遵循商业规则可以自由放贷，但在监管当局指导下可有一定的差异，发挥信贷政策对结构调整的促进作用。
二是推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。要注意区分个体风险向公共风险转化的条件。政府要防的是公共风险，而非个体风险。不可眉毛胡子一把抓，不分层次。当前讲防控风险把个体风险也包括了，这可能导致政府越位，过度承担风险。一方面，在防范重大风险过程中，要警惕政府自身制造风险。通常，人们关注的是市场本身的风险，强调政府在化解风险和维护社会公平正义中发挥的积极作用，同时，一些政策制定部门总以为政府只要出手，就能发挥正面作用，而没有反向思考。党的十八届三中全会和十九大都提出了“更好地发挥政府作用”，对此要正确理解。应当充分认识到一些不当的政策可能会给经济社会运行带来严重的负面作用，尤其要谨防政府各个部门对企业给予资金支持可能导致的负面效应，例如妨碍公平竞争、扭曲企业行为动机、破坏市场运行规则等，同时要防止宏观经济对政府政策产生依赖性。特别是在风险社会背景下，应树立风险思维，政府在政策制定过程中应遵循审慎原则，避免由于政府自身制造的风险而引发社会更大的公共风险。
另一方面，要防范宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。当前我国宏观经济政策制定和实施过程中一个突出问题是，大量政策是各级各部门从自身角度出发制定出台的，从各自部门角度看也许是有道理的，也符合政府与市场关系等传统经济理论，但每个部门都认为各自所为是正确的事情，合在一起可能就是错误的，即对局部来说是正确的事情，对总体而言却未必正确，这就是“合成谬误”。按照现代财政理念，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的主要任务是治理公共风险。因此，宏观政策要着眼于整体化解经济发展的公共风险，而不是局部促进某个产业、产品、工艺甚至企业、项目的发展，应在客观上起到避免和化解经济发展的公共风险，而不是积聚或激发经济发展的公共风险。因此，宏观政策应致力于维护市场公平竞争的环境，促进市场决定性作用的发挥，即为产业发展营造良好的市场环境，建设统一公平的市场体系，充分发挥市场发现价格、配置资源、公平竞争、自动出清的作用，防范和避免宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。
三是将宏观调控升级为宏观管理，并把防范重大风险放在首位。宏观调控是为了促进市场发育、规范市场运行而对社会经济总体的调节与控制，主要是针对经济领域。宏观调控如果运用不当会加剧经济的不确定性，历史上多次经济不景气，都与宏观调控政策运用不当有关。当前，我国由高速发展阶段进入高质量发展阶段，要求经济、社会、文化、生态等各领域统筹、协调、全面发展，社会风险也呈现多领域互相作用、更加复杂的特征。这种情况下，应将宏观调控升级为宏观管理。宏观管理包含经济、社会、文化、生态等各领域，把防范重大风险摆在首位，通过对短期的调控政策和对中长期规划的落实来稳定预期和引导预期，注入确定性来减少各类不确定性及其带来的公共风险，从而体现全局性、长远性和整体性，也符合“五位一体”的总体布局要求。
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