金融委罕见辟谣两小时后，真相来了
今天14时38分，国务院金融稳定发展委员会办公室发布消息，称注意到网上关于中央经济工作会议决定不减税不降费等传闻，与事实相反。
事实是什么？就在刚才，新华社发布中央经济工作会消息，通稿显示，明年中国将继续实施积极财政政策和稳健货币政策，实施更大规模的减税降费。
随之而来的一个问题就是，在更大规模的减税降费政策预期下，我国未来的财政赤字率将如何安排？是否会突破3%？毕竟，赤字率会间接影响减税降费空间，这也是近段时间以来学界和政策界争论的一个焦点。
有专家指出，财政赤字率应守住3%的底线，以控制财政和金融风险。也有专家认为，政府需要避免债务率过高，但不同国情下最适合的债务率难有统一标准。在经济下行压力较大时，通过减税降费、增加支出等积极措施带来宏观经济的总体平衡，短期赤字的增加反而会增强财政的可持续性。
3%赤字率的攻与守，从侧面凸显了中国在财政、货币政策的制定上的两难选择。但是在当前的宏观经济形势下，提高财政赤字率有其必要性。从供给侧改革而言，有降低实体经济成本需求；从“扩内需”而言，人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求；从“稳增长”而言，有大幅提高赤字率以弥补公益和准公益类基建投资缺口需求。
近期，中国金融四十人论坛（CF40）编辑部组织专家就赤字率问题进行了专门讨论，今天带来有关这场讨论的观点综述，供读者们参考。
在去杠杆、资管新规和地方隐性债务治理等一系列国内政策调整，以及全球经济趋缓、中美贸易纠纷等外部因素的影响下，我国经济的下行压力加大。从年初的“稳中向好”到下半年的“稳中有变”，中央对经济运行形势的判断也有所调整。
随着近期经济下行压力凸显，在货币政策已经作出调整的情况下，更好地发挥积极财政政策的作用，被各方寄予厚望。7月份，国务院常务会议指出，积极财政政策要更加积极。随后，稳投资系列信号不断加强，地方政府专项债券发行和使用进度加快，减税政策不断出台。但面临现在基建投资下跌较快、民营企业面临巨大困境、经济不确定性增加的情况，积极的财政政策仍有空间。市场对减税降费的呼声高涨，也希望政府能增加支出以刺激需求。
那么，明年财政政策究竟会有多积极？预算赤字率目标是否要突破3%？不同领域的专家分歧较大。
平衡财政与功能财政
视角下的赤字率之争
基于财政政策的目标或导向，存在两个理念：平衡财政和功能财政。
从平衡财政视角而言，平衡财政将政府类比私人机构，强调财政自身的收支平衡，在赤字率既定的前提下根据税收预测决定当年支出。
因此有专家指出，高质量发展阶段所出现矛盾和问题的根源，是重大结构性失衡所导致的经济循环不畅，这些并不是靠扩大赤字就可以解决的。而且防范系统性风险是“三大攻坚战”之首，因此对于赤字率的水平必须高度警惕。把财政赤字率锁定在3%以内，无论是对控制财政风险和金融风险，还是对引导市场预期均具有重要意义。通过提高赤字率的方式实施积极财政政策，会为后续中国经济埋下隐患。
另有专家指出，过去20多年来我国预算赤字率未有破3%的先例，即便是经济极端困难时也无例外。历史经验表明，经济下行时期政府往往面临着税收减少的压力，与此同时还不得不增加支出以刺激经济。尤其当前养老金缺口掣肘赤字率抬升，若未来还降低社保费率，将进一步加剧财政压力。因此尽管财政更加积极已成各界共识，但明年预算赤字率仍难突破3%的水平。
从功能财政视角而言，强调财政政策服务宏观经济平衡的总体目标，政府据此确定财政支出与税收政策，赤字率仅是结果。
因此有专家指出，从国际经验来看，仅凭政府赤字率或债务率难以判断债务风险。例如2008-2017年间，欧元区在主要经济体中的财政赤字率较低为3.5%，远低于美国、日本、印度等其他国家6-8%的水平，但恰恰发生了主权债务危机，由此可见赤字率与债务率与经济和金融风险的关系模糊。政府需要避免债务率过高，但不同国情下最适合的债务率难有统一标准。从其他国家对政府支出的操作经验来看，在总需求不足时需要政府积极扩大支出，维护就业市场稳定，避免经济增长过度下滑。虽然扩大支出短期内会增加政府债务，但挽回了由于需求不足带来产出损失，政府债务增加惠及了其他部门的增长，国内生产总值增加，全社会总的债务率未必上升。
另有专家指出，中国当前的宏观经济存在诸多不平衡，财政政策更应突破传统理念，以宏观经济总体平衡为导向的功能财政正当其时。如果减税等财政扩张政策能促进经济长远的平衡和增长，短期的赤字增加反而会增强财政的可持续性。
提高财政赤字率有其必要性
“3%”赤字率的攻与守，侧面也凸显中国在财政、货币政策的制定上的两难选择。但是在现如今的宏观经济形势下，提高财政赤字率有其必要性。
从供给侧改革而言，有降低实体经济成本需求。2015年启动的供给侧改革在“去产能”方面取得了较大成效，去产能相关行业经营情况明显好转。但“降成本”和“补短板”并没有明显改善，实体经济仍面临成本高、税费高、高新技术产业和现代服务业发展不足的问题，供给侧改革的下一步更要关注降成本。近期财政部出台了很多减税政策，但大都是在税基上作调整。我国的税制较为复杂，带来的是管理成本高、市场主体的获得感不强。通过直接降低企业部门的税率，更能激发微观主体的活力，降低实体经济成本。如此一来，不仅能够让实体部门通过减税得到资本金的增益，带来资本充足率和资本回报率的提升，也能借机修复企业的财务报表，修正银行对这些优质企业的风险偏好，是财政政策配合疏通货币政策传导机制不畅的重要举措。
从“扩内需”而言，人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求。从国内情况来看，过去十多年基建投资增速一直高于名义GDP增速，基建投资有向下调整的需求。然而，考虑到中国的城市化水平仍然偏低，人口仍在大规模跨区域流动，对人口流动和经济发展尚好的区域而言，仍有很大的需求和潜力。从财务角度而言，越是人口流入、经济发展快的城市，地方政府赤字率越低，对基建的财务承担能力更强。从功能角度来看，越是人口流入、经济发展快的城市，基建越能够服务更多的人群和经济发展。因此可以通过扩大赤字弥补公共服务方面的不足，同时要加快改革步伐，尤其是提高财政支出效率。
从“稳增长”而言，有大幅提高赤字率以弥补公益和准公益类基建投资缺口需求。财政政策对基建领域“堵后门”的同时要“开前门”。财政部的23号文件对金融企业参与地方政府、国有企业、PPP以及地方政府融资平台的投融资行为进行了规范，堵住了地方政府违规举债的后门，降低了经济运行的系统性风险。但也需要注意的是，目前财政预算中对基建的支出安排远低于现实中的合理需求。认真贯彻实施23号文件之后，基建投资将面临巨大的资金缺口。今年以来的基建陡然下滑已经让问题初现端倪，未来仍将面临较大压力，因此需要地方政府积极“开前门”。前门开的不够，要么是经济增长遭受严重损失，要么是前功尽弃地方政府被迫重新“走后门”。
因此专家建议，对于地方政府债务要清楚划分市场与政府的界限。其一，将地方政府投资公益和准公益类建设项目（现金流收益较低的不可市场化项目）形成的历史债务纳入预算内政府债务，不具备公益性质的建设项目（现金流收益较高的可市场化项目）采取市场化的手段处理。其二，合理安排未来预算内基础设施建设支出规模，避免GDP增速快速回落。在保持必要基建规模的同时，尽可能地降低政府真实债务负担。这一措施并非扩大政府支出和政府债务，而是将财政债务和赤字显性化、规范化，便于今后更加科学的管理，有助于维护宏观经济稳定、有助于降低全社会经济风险、也有助于降低未来的真实财政负担。