刘鹤强调“下大力气”、国常会再现重磅信号的背后：央行准备金率新框架已做好准备
9月5日，金融委召开全国金融形势通报和工作经验交流电视电话会议。刘鹤在会上指出，“金融管理部门要强化监管责任，加大逆周期调节力度，下大力气疏通货币政策传导机制。”
“下大力气”何解？或许可在前一天召开的国务院常务会议（详见文末）觅得端倪——“及时运用普遍降准和定向降准等政策工具”。
这一提法超出了业内预期，市场为之一振。5日早盘，A股全线高开迎来一波大爆发，沪指时隔两个月重返3000点整数关口。
此前，央行副行长刘国强曾在8月20日回应是否降准、降息时表示，短期主要看改革（完善LPR形成机制），改革以后看情况，降准、降息都有空间，但是降不降还要根据经济增长和物价形势。
其中，2019年1月15日和1月25日分别下调0.5个百分点。同时，2019年一季度到期的中期借贷便利（MLF）不再续作。这一次的降准及相关操作净释放约8000亿元长期增量资金。
5月6日，央行建立了“三档两优”的存款准备金率新框架。央行决定从2019年5月15日开始，对聚焦当地、服务县域的中小银行，实行较低的优惠存款准备金率。释放的约2800亿元长期资金，全部用于发放民营和小微企业贷款。
CF40成员、中国人民银行货币政策司司长孙国峰近日撰文《构建“三档两优”准备金率新框架》指出，“三档两优”准备金率框架是新时期我国中央银行调控框架的创新之举，统筹兼顾了宏观调控、流动性管理、风险防范和结构调整等多方面需要，是金融供给侧结构性改革的重大举措。
“人民银行将继续完善这一框架，根据经济金融形势变化，综合运用包括存款准备金率在内的多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，为高质量发展和供给侧结构性改革营造适宜的货币金融环境。”孙国峰说。
由此可见，通过总量政策的优化与结构性政策的创新，央行综合运用多种货币政策工具以加大逆周期调节力度的弹药库正在不断丰富。
下文来源于微信公众号“中国金融杂志”，原文刊于《中国金融》2019年第17期。
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图源 / 网络
构建“三档两优”准备金率新框架
文 | 孙国峰
“三档两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构性政策的创新，为金融调控提供了中国智慧，体现了中国特色社会主义金融道路自信。“三档两优”新框架全面实施后，将对金融机构服务定位产生深远影响，有利于完善我国金融供给结构，也有利于宏观调控和防范风险。
“三档两优”准备金率新框架
兼具总量与结构双重内涵
新框架的基础是“三档”，即根据金融机构系统重要性程度、机构性质和服务定位等，将存款准备金率设为三个基准档。
第一档是大型银行存款准备金率，现为13.5%。大型银行多为全球系统重要性银行，实行高一些的存款准备金率，可体现防范系统性风险和维护金融稳定的要求。目前包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行和邮政储蓄银行6家商业银行。
第二档是中型银行存款准备金率，较第一档略低，现为11.5%。目前主要包括股份制商业银行、城市商业银行以及跨区县经营、资产规模较大的农村商业银行。
以上两档金融机构供应了国内八成左右的货币信贷，是总量调控的关键依托。
第三档是小型银行存款准备金率，现为8%。目前主要包括农村信用社、农村合作银行、村镇银行和服务县域的农村商业银行。这些金融机构的特征是聚焦当地、服务县域，对它们实行较低的存款准备金率，旨在增加基层金融供给，促进就业和县域繁荣，与国际上支持社区银行的一些做法实质也是一致的。
“两优”是指在三个基准档的基础上实行两项优惠政策。新框架下，保留了普惠金融定向降准和“比例考核”政策两项优惠。
普惠金融定向降准政策是对“三档”中第一档和第二档达到普惠金融领域贷款情况考核标准的银行，可享受0.5个或1.5个百分点的存款准备金率优惠。“比例考核”政策是对第三档中部分达到新增存款一定比例用于当地贷款考核标准的机构，可享受1个百分点的存款准备金率优惠。享受“两优”后，金融机构实际的存款准备金率水平要比基准档更低一些。
与准备金率划分档次最多时相比，“三档两优”准备金率新框架比较简明清晰，明确三个基准档，保留两项优惠政策，确保了准备金制度的统一性，又体现出结构性政策导向，同时兼顾了总量调控的需要。
新框架在金融改革
和宏观调控探索中逐步形成
1984年存款准备金制度建立之初，存款准备金率按存款种类确定，其中企业存款20%，储蓄存款40%，农村存款25%。1985年，分存款种类确定准备金率的做法被取消，金融机构各类存款实行统一的法定准备金率。受统计核算效率和支付清算技术的制约，早期存款准备金由各地分散交存。
1998年，存款准备金制度进行了一次较大改革，开始实行法人统一交存准备金，准备金和备付金账户合二为一，并参与清算。此后，存款准备金率作为宏观调控工具的使用明显增加。此过程中，各类金融机构的存款准备金率也从统一逐步转变为差异化。
差异化存款准备金率始于对冲银行体系过剩流动性。加入世贸组织后，我国出口竞争力优势突出，经济开始高速发展，经常项目与资本项目出现双顺差，外汇大规模流入，形成了外汇占款被动增长、银行体系流动性过剩的局面。为抑制货币信贷过快增长、防止通货膨胀，人民银行自2003年9月起通过提高存款准备金率对冲过剩流动性。
鉴于外汇占款投放流动性主要集中在商业银行，并考虑到支持三农的需要，开始时仅提高商业银行存款准备金率，农村金融机构多次暂缓上调，两类机构存款准备金率逐渐分化。
2008年国际金融危机爆发后，人民银行及时降准支持经济稳增长，先降低的是股份制和其他中小型商业银行、农村金融机构的存款准备金率，后来才是大型国有商业银行，且农村金融机构降幅更大，几类机构存款准备金率差异进一步扩大。
危机后主要发达国家实行量化宽松政策，我国再次面临经常项目和资本项目双顺差局面，银行体系流动性过剩压力重新积累。从2010年开始至2011年6月，人民银行再次提高存款准备金率以对冲多余流动性，但为支持三农，农村金融机构多次暂缓上调。2011年6月，国有商业银行存款准备金率达到21.5%，比同时期农村信用社高出6个百分点。
准备金率的差异一度随定向降准实施逐渐加大。为落实国务院关于统筹稳增长、调结构、促改革，创新宏观调控，在区间调控的基础上实施定向调控的要求，人民银行自2014年起创新定向降准政策工具，截至2015年底累计实施7次。定向降准大致分为两类：
一类是对特定类别的机构单独调整存款准备金率。2014年4月首次单独下调了县域农村商业银行和县域农村合作银行存款准备金率，随后还多次以普遍下调存款准备金率和对部分金融机构额外下调存款准备金率相结合的方式实行结构性降准。早期主要针对农村金融机构、政策性银行以及财务公司等，导致准备金率差异扩大。差异最大时，农村信用社存款准备金率档次比大型银行低7.5个百分点，非银机构比大型银行低10个百分点。
另一类是对金融机构个体按特定领域贷款考核情况实行优惠准备金率。从2014年起，对符合审慎经营标准且三农或小微企业贷款达到一定比例的非县域商业银行和外资银行，定向降低存款准备金率，2017年进一步拓展和优化为三农、小微、扶贫、双创四方面普惠领域定向降准政策。
此外，从2011年起，对县域金融机构实施的新增存款一定比例用于当地贷款考核政策，亦可视为一项定向降准政策。随着定向降准政策的实施，金融机构存款准备金率档次一度增至十几档，形成了比较复杂的存款准备金率结构。
探索和构建“三档两优”准备金率框架。存款准备金率档次过于复杂，给社会各界理解存款准备金政策造成一定困难，差异化政策导向的边际效应也有所弱化。鉴此，人民银行开始考虑简并准备金率基准档次，根据银行体系大中小分类和差异化发展的现状，研究制订了高、中、低三个基准档的简并方案，同时，考虑到两项定向降准政策社会评价较好，决定继续保留并适时优化，由此形成了“三档两优”的改革框架。
2019年5月6日，人民银行下调服务县域的农村商业银行的存款准备金率，将其与农村信用社并档，明确提出“三档两优”的准备金率框架。此次降准在5月15日、6月17日和7月15日分三次实施到位，释放长期流动性总计3000亿元，全部用于小微和民营企业贷款。
降准后，农村商业银行贷款投放积极性显著提高，5-7月新发放小微和民营企业贷款金额达降准释放资金量的2.8倍，贷款利率比前4个月平均水平低0.3个百分点。此外，2019年初优化普惠金融定向降准政策，将小微企业贷款考核标准由“单户授信小于500万元”调整为“单户授信小于1000万元”，扩大了定向降准优惠政策的覆盖面，使更多的小微企业受益。
“三档两优”政策框架
具有重大现实意义
有利于加强宏观调控。受体制、机制影响，我国金融机构放贷冲动普遍较强，审慎经营理念不足，从宏观调控的历史经验来看，保持一定的存款准备金率，有助于银行的货币创造形成必要的约束。特别是大型商业银行数量少，体量接近银行体系的一半，对其执行高一些的存款准备金率，有利于增强对银行体系和经济金融的调控，降低经济运行风险，也符合加强对系统重要性机构管理的要求。
同时，通过松紧适度的存款准备金率，调节流动性供求均衡,对于中央银行有效引导市场利率、服务经济发展大局也是非常有利的。
有利于流动性管理。受经营地域、品牌等影响，各类金融机构在存款竞争和负债能力上存在较大反差，大型银行通常资金实力较强，流动性较充裕；中小银行资金实力较弱，流动性相对紧张。实行三档差异化存款准备金率可较好地平衡行际压力。银行体系流动性过剩或短缺，需要调整存款准备金率时，采取定向上调或下调而非一刀切方式进行对冲，流动性调节更加高效精准。
对中小银行而言，实行较低存款准备金率，既可额外释放部分长期流动性，减轻中小银行的负债压力，也可降低负债成本，在缓解货币创造的流动性约束和利率约束方面也有重要意义。
有利于防范金融风险。我国还是发展中国家，金融机构公司治理和风险管理仍不完善，保持一定存款准备金率要求，储备充足流动性以备不时之需，可作为一项宏观审慎政策，有利于稳杠杆，关键时刻可保金融稳定。
近期包商银行事件和金融市场波动也证明，保留一定的存款准备金在关键时刻是缓解流动性压力的重要资源。即使是农村金融机构和财务公司等非银行金融机构，也有必要持有最低准备金。
从国际上看，发展中国家普遍保持较高的存款准备金率，发达国家虽然法定准备金率不高，但金融机构经过危机教训后普遍增加了超额准备金，近年来总准备金率水平也不低。例如，美国、欧元区和日本的银行体系当前总准备金率水平分别在12%、12%和29%左右。
有利于改善金融供给结构。中小银行特别是农村金融机构聚焦当地，服务县域和社区，但其客户和市场小而分散，揽储吸存成本较高，贷款信息成本、信用风险也高，对其执行较低的存款准备金率，除直接增加可贷资金外，还可弥补负债成本劣势，推动其开展贷款价格竞争，降低贷款利率水平，有利于增加、优化基层金融供给。
特别是2019年5月15日起将服务县域的农村商业银行存款准备金率与农村信用社并档，执行较低存款准备金率的机构数量从2385家增至3544家，资产总规模也从5.6万亿元扩大至15.4万亿元，有力推动了金融供给侧结构性改革在县域的落地落实。
对规模较大、服务全国或城市区域的商业银行实行普惠金融定向降准，深度契合了转型升级和拓展市场的内在需求，可重塑商业银行的金融服务理念，在更大范围内有效撬动真小微、真普惠的信贷投入；而对县域金融机构实施比例考核优惠政策，则可鼓励和引导其坚持服务县域定位，防止异化为县域资金“抽水机”。
近年来，普惠金融领域贷款和县域金融机构贷款情况明显改善，一些大型银行和越来越多的股份制银行也达到普惠金融定向降准第二档优惠标准，2018年银行业金融机构普惠口径小微贷款增长18%，增速比上年提高8.2个百分点，2019年第三季度末同比增速进一步提高至22.5%；县域金融机构比例考核优惠政策执行率保持在八成左右，2014年以来各项贷款增幅比存款增幅高出5.2个百分点，县域资金“抽水效应”已明显减弱。
总的来看，“三档两优”准备金率框架是新时期我国中央银行调控框架的创新之举，统筹兼顾了宏观调控、流动性管理、风险防范和结构调整等多方面需要，是金融供给侧结构性改革的重大举措。
下一步，人民银行将继续完善这一框架，根据经济金融形势变化，综合运用包括存款准备金率在内的多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，为高质量发展和供给侧结构性改革营造适宜的货币金融环境。（完）
附：本次国常会释放出的的重磅信号
本次会议的重中之重在于从两大方面着手部署下一步稳增长举措：
一是把做好“六稳”工作放在更加突出位置，梳理强化逆周期调节的六大重点领域关键问题精准施策，具体包括稳就业、稳物价、落实减税降费举措、货币政策适时预调微调等。
二是为稳基建投资，部署四大新举措加快发行使用地方政府专项债券，具体涵盖提前下达明年专项债部分新增额度、扩大专项债使用范围、专项债额度向部分地区倾斜、明确专项债作为项目资本金的使用占比上限等。
其中几大要点如下：
第一，要多措并举稳就业，抓紧推进高职院校扩招100万人和运用1000亿元失业保险基金结余开展大规模职业技能培训等工作，研究进一步增加高职、技校招生规模和技能培训资金规模。
第二，保持物价总体稳定，落实猪肉保供稳价措施，适时启动对困难群众的社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。要切实落实简政减税降费措施，优化营商环境，激发市场主体活力。
第三，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。
第四，坚持实施稳健货币政策并适时预调微调，加快落实降低实际利率水平的措施，及时运用普遍降准和定向降准等政策工具，引导金融机构完善考核激励机制，将资金更多用于普惠金融，加大金融对实体经济特别是小微企业的支持力度。
第五，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效。
扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
第六，将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。
第七，加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。
各地和有关部门要加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。
此次再次部署做好“六稳”工作，体现出在经济下行压力加大之时，我国正提前应对。
国务院常务会指出，上半年，我国经济总体平稳、稳中有进，当前外部环境更趋复杂严峻，国内经济下行压力加大，各地区、各部门要按照党中央、国务院部署，把做好“六稳”工作放在更加突出位置，在落实好已出台政策基础上，梳理重点领域关键问题，精准施策。
7月30日召开的中央政治局会议早有判断：当前我国经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大，必须增强忧患意识，把握长期大势，抓住主要矛盾，善于化危为机，办好自己的事。会议还提出，有效应对经贸摩擦，全面做好“六稳”工作。
摩根士丹利华鑫证券首席经济学家章俊对此表示，在全球经济下行压力加大的背景下，美国政府的贸易保护主义立场和美联储政策的不确定性进一步拖累了全球经济，预计明年一季度全球经济增速将跌至2.6%，非常接近2.5%的全球经济衰退的分水岭。考虑到政策传导的时滞，因此我们在提升内需方面要早做准备。
对于降准更准确的时点预期，市场方面表示，根据以往经验，国常会宣布降准不久之后这个政策就会变为现实，因此本月大概率会宣布降准，最快本月中下旬会落地。
降的是银行的存款准备金率，而非存款利率，因此很多老百姓认为降准和自己没有关系。但实际上，降准对金融市场会产生一系列的连锁反应，老百姓的钱袋子也必然会受到影响。
专家认为，首先是货币基金方面，受降准影响，流动性将进一步宽松，“宝宝类”理财收益率或将再次回落。
另一方面，银行理财收益率或将延续下跌趋势。
也有业内人士指出，降准或将影响房贷利率。降准之后，银行可贷资金增多，房贷利率有望迎来下调，对于新购房者来说是个好消息。不过，对于已购房者来说，房贷利率已经确定，无法从中获益。
对于股市来说，理论上降准对股市属于利好，尤其在当前股市持续低迷的状况下，有利于提振市场信心。
另有多家媒体表示，除了降准之外，近期降息也存在可能性。对于9月会否降息，则有业内人士表示，本月17-19日将成为重要观察期。
中证报文章指出，降低实际利率水平有助于进一步综合施策。此前的贷款市场报价利率（LPR）形成机制改革，实际上已有结构化降低实体经济融资成本之效。可以预期，中期借贷便利（MLF）利率可能下调，以引导LPR下行。
中信证券研究所副所长明明称，在美联储9月降息概率加大、贸易摩擦激化、通胀压力回落后，9月成为央行跟随美联储降息的合适时点。
证券时报则指出，观察的窗口期将出现在9月17日－9月19日附近。9月17日将有2650亿元MLF到期，届时央行若续作MLF可观察利率水平是否有变化。此外，考虑到9月19日美联储议息会议上降息概率较大，若美国再次降息，当天可观察中国的公开市场操作利率变动情况。
本次会议的另一重点，体现在为稳基建投资，部署四大新举措加快发行使用地方政府专项债券。
首先，提前下达明年部分专项债额度，确保明年初即可使用见效。
去年12月底，十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
2019年新增地方政府债务限额为3.08万亿（其中一般债务限额0.93万亿，专项债务限额2.15万亿）。如果按照上述决议，理论上可提前下达的2020年新增地方债限额最高规模为1.85万亿（一般债5580亿，专项债12900亿）。
现在的核心是“明年初可使用见效”的要求下专项债发行的具体时间，能否四季度发行成为市场关注的焦点。
其次，专项债作资本金项目领域扩围。
今年6月，中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》首度明确，专项债可作重大项目资本金，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。
本次国常会扩展到交通、能源、农林水利、污水垃圾处理、冷链物流、水电气热等基础设施和生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域的重大项目。
从今年发行来看，专项债做资本金的项目并不多，目前仅有内蒙古、山东发行了两单专项债，将其作为七个项目的资本金，项目类型主要为高铁及机场项目。几个项目中，专项债只作部分资本金，而不是全部；具体比例可低至不足5%，也可以高至63%，专项债占资本金比例具有很高的灵活性。
本次国常会后预计将有明显改善。“虽然6月发了通知，但今年的重大项目应该年初就规划好了，资本金有保障。明年如果年初就规划好，使用专项债的重大项目尽量用专项债做资本金，专项债作资本金的项目会多些。”北京某大型基金固收研究员表示。
第三，专项债额度向部分地区倾斜。
国常会称，专项债额度向前期准备充分的项目和今冬明春具备施工条件的地区倾斜。今冬明春东北地区天寒地冻，不具备开工条件，可能分到的额度少些。南方地区相对温暖，适合开工，额度可能会多些。
第四，限额内专项债9月底发行完毕。
这一措施已多次强调。最新数据显示，截至8月底，各地已组织发行新增地方政府债券28950亿元，占全年新增地方政府债务限额的94%。其中，一般债券8893亿元，占全年新增限额的96%；专项债券20057亿元，占全年新增限额的93%。
换算而言，一般债剩余额度仅有407亿，而专项债剩余额度也只有1443亿。按这一进度，9月底地方债新增额度能够全部发完。
除了聚焦专项债稳投资，会议还针对多个新问题、热点问题给出了解决方案。
虽然上半年中国就业超额完成任务，但是7月份，中国调查失业率上升了0.2个百分点，到5.3%。在国家统计局看来，7月调查失业率上行主要是因为毕业季到来、毕业生集中进入就业市场的原因。
国家统计局表示，今年毕业生总数达到830万左右，7月份毕业生集中进入就业市场。从往年经验来和目前高校监测数据来看，高校毕业生陆续找到就业单位，正在逐步落实之中。随着就业工作的推进，相信未来调查失业率的数据会有所体现。
市场机构发布的一份报告指出，相比于一些行业和企业缩招减员的情况，服务业对人才的需求仍然呈现出上升趋势。随着5G等利好消息，通讯电子行业的人才需求也同样高企。
面对压力与利好同时存在的就业态势，此次会议围绕着就业继续展开部署，要求要多措并举稳就业，抓紧推进高职院校扩招100万人和运用1000亿元失业保险基金结余开展大规模职业技能培训等工作，研究进一步增加高职、技校招生规模和技能培训资金规模。
针对近期民众反映的吃肉贵、吃肉难的问题，会议要求，保持物价总体稳定，落实猪肉保供稳价措施，适时启动对困难群众的社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。
会议强调，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，坚持实施稳健货币政策并适时预调微调，加快落实降低实际利率水平的措施，及时运用普遍降准和定向降准等政策工具，引导金融机构完善考核激励机制，将资金更多用于普惠金融，加大金融对实体经济特别是小微企业的支持力度。要压实责任，增强做好“六稳”工作的合力，确保经济运行在合理区间。
责编: 宥朗 | 视觉: Lip 东子 | 监制:卜海森 李俊虎
本文参考来源：华尔街见闻、新浪财经