金融安全网：从三支柱扩展到五支柱
“从2008年全球金融危机和我国近年发生的金融风险看，传统的三支柱体系并不能完全捕捉和防范化解全部风险，有必要扩充完善。”在近期举行的2020·金融四十人年会上，中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员孙天琦认为，从维护金融市场信心和秩序，维护金融稳定的视角出发，在微观审慎监管、存款保险、央行最后贷款人三大支柱的基础上，金融安全网还应增加行为监管和宏观审慎管理两大支柱。
以下为孙天琦发言实录。
”从三支柱扩展到五支柱
文 | 孙天琦
金融安全网是金融系统中一系列危机防范和管理制度安排的统称，其目的在于保持金融体系稳健有序运行，防止个体风险向其他金融机构和整个金融体系扩散、蔓延。
传统的金融安全网一般包括微观审慎监管、存款保险、央行最后贷款人三大支柱。从国际国内发生的金融风险看，需要持续完善、强化传统三支柱框架，并纳入行为监管和宏观审慎管理，构建一个扩展的五支柱金融安全网。
支柱一：微观审慎监管
微观审慎监管是监管部门为防范个体金融风险，通过制定市场准入、资本/净资本、偿付能力、流动性、资产质量、偿付能力、关联交易等审慎监管要求，定期组织现场检查，监测、评估风险，及时进行风险预警、处置，防范风险的链式反应，维护金融体系稳定。
近年来问题金融机构暴露出一系列问题，监管部门一直大力强化微观审慎监管。
第一，在准入环节，强化股东管理，强调持牌经营。许多高风险机构的背后都存在股东严重违法违规的问题，大股东通过隐匿股权架构突破持股比例限制（有的穿透后持股比例高达90%）、参控股机构数量限制，牢牢控制并恶意掏空金融机构，最终形成大的金融风险。需要加强股东资质的穿透审查、识别，充分利用金融科技、大数据等技术手段提升监管水平，防止单一股东显性和隐形持股比例过高。
在我国金融业不断开放的过程中，应强化跨境金融服务的准入监管。金融业必须持牌经营，金融牌照必须有国界。任何机构不能拿着境外牌照在我国“无证驾驶”。当前，不少境外金融服务提供商及不法分子通过互联网渠道、数字平台无限拓展边界，突破监管要求，损害我国消费者、投资者权益。相关金融监管部门必须守土有责，严查重罚机构跨境在我境内“无证驾驶”行为及其涉及的跨境非法金融广告，外汇管理部门必须继续严惩跨境资金流动中的违法违规行为。
第二，在持续监管环节，不断提高监管有效性。
一是运用监管科技，提高对关联交易的识别率和集中度监管有效性。部分出险机构为规避监管要求，通过一系列复杂操作开展关联交易，对单一客户及其关联子公司的授信额度远超监管要求(有的高达80%-90%)，监管部门往往很难及时发现。这也是全球范围内长时间普遍存在的难题。花旗银行自其1812年建立后的多年间，一直是股东商业帝国的融资机器，直到成立150多年后，才逐步建立起完善的公司治理框架。应充分吸收200年来国外的教训以及我们近些年的教训，借助金融科技手段，通过大数据等工具提取关联信息乃至资金流向，完整识别关联交易，提升监管有效性。
二是健全公司治理，避免内部人控制。一些出险金融机构股权分散，公司治理“形似而神不似”，导致高管大权独揽，形成内部人控制。以国内某银行为例，在风险暴露前，该行股权高度分散，董事长长期把持内部控制权，公司治理和经营管理混乱，股东违规占款问题严重，资产质量存在明显问题，甚至以自身信贷虚假注资或通过贷款给企业、让企业在二级市场购买银行自身股票，在托市制造虚假繁荣的同时强化了内部人控制。又如，2015年被关闭的美国Capitol城市银行，也是由于行长权力过于集中，关键业务集中在少数与行长关系密切的内部圈子（inner circle），导致该行经营风险偏好高，信贷标准宽松，贷款高度集中于房地产行业且拨备不足。随着经济形势和房地产市场的逆转，资产质量快速恶化，最终银行由于资本严重不足于2015年被美政府关闭，由联邦存款保险公司接管。
国际、国内风险案例表明，金融机构完善公司治理，任重而道远。
三是提升数据质量，强化数据真实性监管。真实可靠的数据是审慎监管的基础，也是对金融机构开展监管评级的基本前提。但目前，我国中小金融机构的数据真实性仍需要提高。数据造假，特别是不良贷款数据造假问题多次见诸于监管部门查处的案件当中。前述美国Capitol城市银行也同样存在贷款分类标准严重不准确问题，银行采用还款递延、借新还旧、循环贷款等多种形式掩盖不良贷款真实质量，导致拨备计提不足，风险累积，最终被接管、关闭。
四是强化流动性监管。相当一段时间以来，我国不少中小银行通过同业业务迅速扩张做大资产负债规模，导致同业负债、同业资产的占比过高，流动性风险突出，脆弱性显著增强。需要强化流动性审慎监管指标的持续性监测，强化流动性压力测试，针对潜在风险较高的机构及时采取干预措施。
五是强化货币错配和汇率风险监管。货币错配是新兴经济体（EMEs）的阿喀琉斯之踵。从新兴市场历次金融和债务危机看，货币错配不仅是危机的重要原因，还限制了新兴经济体应对危机所能采取货币政策的调控空间，影响汇率机制发挥作用，加剧了宏观经济金融不稳定和跨境资本流动波动风险，大大增加了危机的应对成本。
随着改革开放不断推进，我国经济更深融入全球经济、金融市场更深融入全球金融市场，人民币汇率市场化过程中波动幅度加大，跨境资本流动更加自由、便利，汇率风险管理对市场主体越来越重要，监管部门也要不断强化货币错配和汇率风险监管，防范风险跨境传染。（1）加强外币领域监管信息共享与监管合作。定期交换关于跨境收支、金融市场、货币错配、汇率风险等的监管指标和监测指标信息、检查处罚信息，及时沟通市场问题，形成监管合力。（2）完善外币流动性风险监管、外币最低资本要求等审慎监管框架。（3）加强非金融企业货币错配和汇率风险的监测和监管。
第三，加大处罚力度，提高对违法违规行为的震慑力。
支柱二：存款保险制度
存款保险制度是全球很多国家采用的保护存款人利益、防范化解金融风险、维护金融体系稳定的重要基础性制度安排。我国存款保险制度于2015年建立，《存款保险条例》明确了对每名储户50万元的最高偿付限额。除存款保险制度外，我国也已建立起了行业保障基金体系，包括2004年建立的保险保障基金，2005年建立的证券投资者保护基金，以及2014年建立的信托业保障基金。
我国存款保险制度采用“风险最小化”模式，具有信息收集、现场核查、风险警示、早期纠正、风险处置等职责，不是单纯的出纳或“付款箱”。存款保险制度在运行过程中，通过两方面手段实现了对风险的早干预、早处置。（1）实行风险差别费率。通过奖优罚劣，风险高的银行费率高，风险低的银行费率低，用市场化手段促使银行审慎经营。（2）开展早期纠正，推动风险早发现和少发生。主要的手段包括补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等。
下一步，需更好发挥存保公司在风险市场化处置中的作用，以及各类行业保障基金的协同作用。对于高风险机构处置，要进一步丰富收购承接、过桥银行等处置工具箱。对于严重资不抵债不适合收购承接的机构，要及时破产清算实现市场退出，严肃市场纪律，净化市场环境。
支柱三：最后贷款人
央行最后贷款人职能，是中央银行出于防范系统性风险的考虑，对金融机构提供流动性支持。广义来看，最后贷款人包括国内最后贷款人（即央行最后贷款人）和国际最后贷款人。
第一，国内最后贷款人。
央行充当最后贷款人有着严格的介入条件：（1）只针对可能引发系统性风险的金融机构；（2）只针对流动性风险，而不是资不抵债的信用风险；（3）必须提供全额合格抵押品，央行不承担损失。
对于资不抵债问题，应当由股东、各类债权人等依法按清偿顺序承担损失，充分发挥行业保障基金和地方政府作用，严肃市场纪律，防范道德风险。
需要指出的是，在实践中，很难在短期内判定某个机构面临的风险是流动性问题还是资不抵债问题。此时，央行如果发挥最后贷款人职能，必须强调应有足额合格的抵押品（或者财政担保），央行不能承担损失。
第二，国际最后贷款人（ILOLR）机制。
国际最后贷款人是给外币流动性紧张或陷入货币危机、债务危机的经济体提供国际救助，是最后贷款人职能在国际范围的延伸。国际最后贷款人职能的履行，有助于改善危机国清偿力，节约储备，稳定汇率，平抑金融市场恐慌。
按提供救助的主体划分，国际最后贷款人可分为三种典型类型。
（1）全球型国际最后贷款人，典型机构是国际货币基金组织（IMF）。IMF可通过向成员国发放短期紧急贷款提供救助，但通常会辅以结构性改革条件。在亚洲金融危机中，IMF承担了主要国际最后贷款人的职能。但实践看，使用IMF一些工具有污名化效应。
（2）区域型国际最后贷款人，典型的如欧洲稳定机制（ESM）、金砖国家应急储备安排（CRA）、清迈多边机制（CMIM）。以ESM为例， 应对欧债危机过程中（2010-2018年），ESM及其前身欧洲金融稳定基金EFSF共向成员国拨付2950亿欧元贷款，救助规模是IMF的2.5倍；最长贷款期限超过40年，远超IMF常规贷款最长5年的期限，对恢复欧债危机国经济长期增长起到了重要作用。
（3）国家型国际最后贷款人，典型代表是美联储（Fed）。例如，2020年上半年因疫情影响国际金融市场出现大幅波动期间，美联储推出多项措施向全球提供美元流动性，避免了市场波动加剧，实际上充当了国际最后贷款人角色。相关措施主要包括：降低美元互换利率，拓展货币互换范围，将与欧洲、英国、日本、加拿大、瑞士等5家央行的美元互换利率下调25个基点，并新增对澳大利亚、新西兰、丹麦、挪威、瑞典、韩国、新加坡、巴西和墨西哥等9家央行共计4500亿美元的互换额度。互换资金最高周均使用量4487亿美元，远超欧债危机使用量，为2008年全球金融危机期间最大周均使用量的约80%。提高互换频率，将与欧洲、英国、日本、加拿大、瑞士等5家央行的货币互换协议中为期7天的美元信贷操作频率从每周提高到每天。设立“类互换工具”国际美元回购便利，鼓励境外央行等以美国国债回购融入美元。
国际最后贷款人也应该成为我国金融安全网的支持部分。（1）在全球层面，必要时选择合适的IMF的支持工具，如FCL（flexible credit line）; PLL（precautionary and liquidity line）；SLL（short-term liquidity line）等。（2）在区域层面，拓展区域性救助机制，在应急储备安排的基础上增加长期救助资金来源。（3）在国家层面，增加与主要经济体双边货币互换合作。
从另一个方向看，我国也应研究量力而行履行国际最后贷款人职责。人民币国际化初期，我国与其他国家开展双边货币互换主要是为了便利双边的贸易和投资。随着人民币国际化水平不断提高，中国也应逐步重视履行国际最后贷款人职能，必要时满足相关国家人民币流动性需求，维护其金融稳定，进而在维护国际金融稳定中发挥作用。当然，需要结合跨境资本流动的形势、外汇市场的形势，也要稳妥有序推动我国资本项目可兑换作为支持。
从2008年全球金融危机和我国近年发生的金融风险看，传统的三支柱体系并不能完全捕捉和防范化解全部风险，有必要扩充完善。笔者认为，从维护金融市场信心和秩序，维护金融稳定的视角出发，应增加行为监管和宏观审慎管理两大支柱，锻造一个更加强健有效的金融安全网。
增加支柱：行为监管
行为监管，是指监管部门对金融机构具体经营行为的监督管理，包括打击操纵市场和内幕交易、反欺诈和误导、信息披露要求、个人金融信息保护、反不正当竞争/反恐断、消费争议解决等，以维护公平、公正、有效竞争的市场秩序。行为监管既规范金融机构和自然人消费者之间交易时的行为，也规范金融机构间、金融机构与非金融企业间交易行为。严格行为监管，有助于维护消费者对金融市场的信心，维护金融稳定。
行为监管包括对批发市场端和零售端的行为监管。从批发端看，主要不端行为包括操纵利率、汇率等领域市场价格、内幕交易等行为，涉及同业市场、债券市场、外汇市场、黄金市场、大宗商品市场等多个领域。由于金融市场不诚信行为具有传染性，因此批发端的风险可能被进一步放大。2014年以来，发达国家明显加大了对批发市场的监管力度，数家国际大型银行因为抢先交易、自营交易、超额买卖、止损狩猎等方式操纵LIBOR及汇率，开展欺诈交易等被重罚近200亿美元。一些批发市场还存在资金空转套利，脱实向虚、自我循环等问题。
从零售端看，行为监管面临的风险和挑战主要包括金融机构隐瞒产品信息、销售误导及欺诈、信息泄露、严重侵害消费者和投资者权益等。
加强行为监管和金融消费者保护十分必要。
一是从经济学角度看，金融消费者需要监管者提供有效平衡的保护。（1）金融消费者在交易中处于弱势地位，其合法权益客观上需要得到保护。（2）市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以给金融消费者提供一种保护，但因市场失灵，无法从根本上解决金融消费者保护问题。（3）需要政府（监管者）提供监管保护，但也要不断提高监管者保护的有效性，防止政府失灵/监管失灵。（4）加强金融消费者保护需要掌握好平衡，既要防止逆向选择、道德风险，又要防止阻碍创新。
二是从法理视角看，立法思想不断向保护个体消费者方向扩展和深化，是人类文明进步的表现。在手工作坊小商品生产、简单物物交换时期，消费者和经营者博弈力量基本均等，政策取向就是丛林法则、自由竞争。而在全球化分工、社会化大生产、数字经济时代，个体消费者与公司法人经营者的博弈力量严重不对等，各国立法思想从形式公平向实质公平演化、从契约自由向契约公平和契约正义演化，向保护个体消费者的方向扩展、深化，这也是人类文明进步的表现。
完善金融业行为监管体系，应该从法律、监管、机构和消费者四方面出发，不断增强行为监管的效能，更好保护各类市场主体的合法权益。
一是从法律角度看，针对金融消费领域专门性法律法规缺失，以及争端解决过程中，消费者举证责任过重等问题，应坚持以人为中心，倾斜保护消费者，并在此基础上，研究出台《金融消费者保护法》。
二是从监管角度看，针对金融监管部门重“出交规”、轻“上街执勤”，处罚力度不足等问题，建议：（1）重视行为监管，强化金融业行为监管能力建设，增配更多有法律背景的监管骨干力量，增加行为监管在机构准入、业务准入、高管准入等事项上的发言权；（2）建立分级监管模式，重点加强对高市场占有率机构、高风险业务的监管；（3）建立全国性呼叫中心，便利消费者咨询和纠纷解决，把矛盾化解在基层，化解在“早”、“小”阶段；（4）建立对举报揭发的奖励机制，充分发挥人民群众的监督力量；（5）强化监管协同，探索行政、民事与刑事的有效对接、合作；（6）加大对违法违规行为的处罚力度；（7）在防范风险的前提下，降低市场准入门槛，促进市场良性竞争。
三是从金融机构角度看，部分金融机构在考核导向上有偏差，存在重业绩、轻合规，风控文化缺乏等方面的问题。需要在公司治理层面强化行为风险管理体制机制，科学设定业绩考核目标，制定执行绩效薪酬延期支付和追回制度。
四是从金融消费者角度看，（1）保护消费者和投资者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权，加强个人信息保护。（2）重视金融知识普及，在消费者中树立“收益自享、风险自担”的责任意识。要有效防止逆向选择、道德风险。（3）金融机构存在欺诈、误导消费行为的，必须依法承担赔偿责任。
五是新兴转轨国家特有的微观行为监管。我国资本项目还没有完全可兑换，当前和未来较长一段时间的重点是实需管理、交易真实性审核，确保现有外汇管理政策有效落地执行。对于这类资本项目管理，外汇管理部门的职责更多集中于货币汇兑环节，还有很多职责分散在发展改革委、商务部、银保监会、证监会等负责“交易环节”的上中游部门，需要合力确保这些外汇管理政策落地。未来，随着人民币汇率逐步实现清洁浮动，资本项目开放不断推进，外汇管制类政策会越来越少，一般意义上的微观监管、“三反”将发挥越来越重要的作用。
从国内外的教训看，如果持续忽视金融业行为监管和消费者、投资者保护，丑闻推动、群体事件推动的运动式整改、因噎废食式整改还会不断重演。
金融安全网的上游防线很重要。需要持续提升我国金融领域微观审慎监管和行为监管的能力和水平，加强金融消费者保护，堵上监管漏洞，推动金融机构稳健经营，形成金融安全网的第一道防线。若上游防线失守，通常下游防线很难补回。
增加支柱：宏观审慎管理
宏观审慎管理是运用审慎性工具防范系统性风险，可以分为两个维度。（1）要求金融机构在系统性风险积累时建立风险缓冲，以减缓周期性波动带来的冲击。主要工具包括逆周期资本缓冲、针对特定行业的附加资本要求、动态拨备要求、杠杆率、贷款价值比和贷款收入比等。（2）结构性维度，重点关注系统重要性金融机构（SIFIs）及金融体系关联度。主要工具包括识别及监管SIFIs、制定恢复和处置计划（RRPs）、要求场外衍生品交易通过中央对手方交易等。
需要进一步完善我国宏观审慎管理。（1）出台宏观审慎政策指引，解决顺周期问题。（2）强化系统性风险监测与评估。（3）完善金融业压力测试，提升测试和结果运用水平。（4）加强数据和信息共享，减少数据缺口。（5）强化系统重要性金融机构监管。具体而言，可以按照FSB规则，研究我国G-SIBs总损失吸收能力（TLAC）要求；组织实施国内系统重要性金融机构（D-SIFIs）评估，拟定基本规则、开展监测分析和并表监管；完善恢复和处置计划（RRPs），强化跨境处置合作。（6）建立完善本外币一体化的跨境资金流动宏观审慎管理机制，在实施过程中，必须立足中国实际，也要注意对接国际规则。
提高金融安全网三支柱的有效性，构建扩展版的五支柱金融安全网体系，有助于防范化解系统性金融风险，维护国家经济金融安全。