当地时间7月10日，二十国集团（G20）财政部长和中央银行行长会议在意大利召开，本次会议就“更稳定和更公平的国际税收结构达成历史性协议”。这意味着，国际税收体系将迎来一次最全面最深刻的改革。目前国际税改的框架主要包含两大支柱：一是大型跨国企业部分征税权从企业注册地重新分配至企业经营与盈利地；二是设立全球最低企业税率（预计不低于15%），结束各国企业税逐底竞争。其中，关于全球最低企业税率的改革备受关注。从今年4月5日，美国财政部长耶伦呼吁设定全球最低企业税率后，目前全球税改的方案已经得到了132个国家和司法管辖区支持（瑞士和秘鲁目前新加入）。据悉，在10月的G20会议上，各方将拿出具体计划，完成国际税改框架的设计工作，届时将会最终确定全球企业最低税率，并制定如何在国家间分配税收利润份额的具体方案。完成税改框架剩余技术性工作后，这一方案将于2023年落实。但是，目前仍有包括爱尔兰、匈牙利、爱沙尼亚、斯里兰卡、尼日利亚等9个国家未加入这一国际协议。耶伦在7月10日会后表示，G20将努力促使爱尔兰和匈牙利等国家接受该协议，但她也补充说，推进不需要他们的同意。她表示，美国希望最低税率条款能够被纳入今年的预算协调法案中，国会可以以简单多数通过该法案，可能不需要共和党的支持。
全球税改进程加速，美国推动最低企业税率背后有何深意？这将对美国经济带来哪些影响？过去几年，美欧关于大型科技公司税收问题摩擦不断，美国全球最低企业税率方案能否缓和其与欧盟数字税领域的纷争？数字经济下的税基侵蚀与利润转移（简称BEPS）问题，已引起各国高度关注，国际税收规则实施过程中还应如何调整和改进？对于上述热议话题，中国金融四十人论坛（CF40）研究部与美国彼得森国际经济研究所（PIIE）非常驻高级研究员Gary Hufbauer、美国企业研究所（AEI）常驻研究员Kyle Pomerleau进行深入访谈。美国彼得森国际经济研究所（PIIE）非常驻高级研究员，曾任PIIE Reginald Jones高级研究员、美国外交关系委员会（Council on Foreign Relations）Maurice Greenberg讲席研究主任、美国乔治城大学（Georgetown University）国际金融外交学Marcus Wallenberg讲席教授与国际法研究所 （International Law Institute）副所长、美国财政部负责国际贸易与投资政策的副助理部长及国际税务主任。▲ Kyle Pomerleau
美国企业研究所（AEI）常驻研究员；主要研究美国税收政策，曾任美国税务基金会（Tax Foundation）首席经济学家、负责经济分析的副总裁，带领基金会的宏观经济与税务建模团队开展研究，研究领域包括企业税务、国际税收政策、碳税、税制改革等多项政策议题。
Q1：对于耶伦推动“全球最低企业税率”的真实目的，有观点认为主要是支持拜登基建计划，有观点倾向于是为了解决与欧盟在数字税领域的多年纷争。对此，您有何见解？
Kyle：拜登政府提出的企业税改革计划，拟将企业税率从21%提高至28%。加上州及地方征收的企业所得税，美国企业实际税率将从25.8%上升至32%左右。此外，拜登这一方案还会提高美国跨国公司为海外利润所缴纳的税金。
虽然这一方案能够提高联邦政府的税收收入，但同时也会促使更多美国企业将其利润、总部或部分资产转移至美国以外的其他国家。例如，科技公司会更倾向于将其知识产权转移到爱尔兰等低税率的国家或地区；其他企业为了避免为海外利润缴纳更高的税金，可能也会将总部迁移至这些国家或地区。为了解决这个问题，拜登政府同时提出签订国际协议、提高全球范围内的企业税率，来支持其国内的企业税改革计划。这一协议的目的是遏制“税收竞争”，缩小不同国家或地区企业税之间的相对差距，这样一来，企业就无法通过转移活动地区来避税了。Gary：从美国的角度看，推动全球最低企业税率主要是象征性的。拜登政府的倡议，主要是为了展示其在公司税，尤其是针对大型高盈利企业的税收方面的一种进步主义立场。进步派民主党人反对美国企业将注册地迁往卢森堡、新加坡、开曼群岛等低税率甚至零税率的国家来逃避纳税负担。他们喜欢全球最低企业税率的象征意义。其次，此举意在为拜登计划推出的美国特别企业税奠定基础。这个税种主要针对在美经营的外国企业，以防止其把盈利转移到低税收的国家。以德国和法国为首的部分欧洲国家支持全球最低企业税率，希望以此敦促爱尔兰、卢森堡、瑞士、马耳他等实行低税率的欧洲国家抬高企业税率。美国对全球最低企业税率的支持在一定程度上有利于缓解美欧之间在数字税领域的摩擦，但作用有限。比起最低企业税率，双方在数字税问题上的争端要大得多。
Q2：推行“全球最低企业税率”能否解决美国当前财政困境？对美国经济将带来哪些影响？
Gary：对于美国，或者其他主要经济体来说，15%的全球最低企业税率没有什么实际意义，增加不了多少税收收入。此举主要是象征性的，不是实质性的。
Kyle：目前，美国联邦政府面临着长期预算失衡。到2031年，联邦政府预算赤字预计将达到1.8万亿美元，相当于GDP 的5.7%。联邦政府大量借债会降低未来美国人民的收入水平。同时，会导致私营部门储蓄流向政府、支持其开支，从而“挤出”生产性投资；此外，政府债务上升，意味着美国人民须支付给外国债权人更高的利息，这也会降低未来的收入水平。拜登的方案能够增加联邦政府收入，但无法解决其面临的财政失衡问题。在未来十年内，企业税改革计划预计每年能为联邦政府带来约2000亿美元的收入，约占GDP的0.5%。此外，拜登计划扩大联邦政府的开支，将未来十年内几乎所有的新增联邦收入用于基建投资和其他新的开支项目。这项称为“美国就业计划”（American Jobs Plan）的建议，在未来十年并不能缩减联邦预算赤字，长期来看，也只能略微改善预算平衡。新的基础设施投资能够促进经济增长，但新增增长的大部分甚至全部都会被更高的企业税所抵消。抬高企业税率会让美国以及外国公司在美投资的成本变得更高，缩减美国生产资本规模，降低劳动生产率、工人工资以及经济产出。
Q3：拜登企业税改革在具体落实过程中存在哪些问题？全球最低企业税率在国际上还存在哪些争议？
Kyle：拜登的企业税改革方案在具体落实中存在一些尚待明确的问题。例如，拜登计划对美国跨国公司海外利润的“最低税率”进行改革，要求跨国公司按照国家计算自己的最低税负，这在实施上会很复杂，但改革方案中并未明确实际如何操作，对于如何处理经营损失和外国税收减免等重要问题也未作规定。国际上，围绕企业税改革方案也存在很多悬而未决的问题。拜登政府表示希望就15%的最低企业税率签署国际协议，德国、法国等主要国家对此表示支持。但是，15%最低税率具体如何实施目前尚不明朗。各国的税基不同，或者说对于“企业收入”的定义不同；此外，很多国家往往有特殊的规定，为特定企业活动制定较低的有效税率，例如为研发费用提供税收补贴等。制定相关国际协议时，需要充分考虑各国税收政策的种种差异。如上所说，德国、法国等税率较高的国家表示支持15%的全球最低企业税，但也有国家已明确表示反对这一方案，例如爱尔兰等。爱尔兰的企业税率为12.5%，不太可能愿意签署抬高企业税率的协议。Gary：对于美国、欧盟等主要经济体来说，为自己支持的企业或者行业提供补贴是很容易的，如电动车、半导体、5G等。但小国家做不到。对于它们来说，吸引大公司最好的办法就是营造一个友好的营商环境，比如实施低税率甚至零税率。所以，在很多小国眼里，征收全球最低企业税率感觉像是大国“合起伙来”遏制自己的发展——事实也正是这样。但是，如果大国决意如此，小国反对是没有用的。目前，已经有130多个国家支持该方案。如果经合组织（OECD）国家均采取了全球最低企业税率，一个主要的问题就是如何让非OECD成员国接受这个税率。有些国家可能名义上实施15%的最低税率，但实际上却通过各类税收减免措施压低企业实际的纳税负担。
Q4：有观点认为，美国对“数字税”的态度是欧美能否达成企业所得税协议的关键，对此，您如何看待？
Kyle：目前，有部分国家征收所谓的“数字税”。数字税是一种企业所得税，主要针对大型科技公司征收。英国、法国等国仅对极大型公司的收入征收数字税，设定的门槛很高，基本上主要就是针对大型美国科技公司。本质上，数字税就是这些国家对在本国做生意的美国科技公司所征收的关税。
美国立法者，包括拜登政府，对数字税持怀疑态度，因为数字税特别针对美国企业，并不公平。拜登政府希望能够就对数字公司的征税达成统一协议，停止目前这些歧视性的税收行为，主张在更大范围内推行企业税改革。拜登政府在企业税改革上愿意与各国展开合作，这增加了达成协议的可能性，但依然有一些问题需要解决。各国需要就如何对大型科技企业的利润在国家间进行再分配达成一致，这意味着必然会有赢家和输家。此外，在征收数字税时，美国希望对美国和欧盟国家的企业一视同仁，这可能会遭到来自部分国家的阻力。Gary：拜登总统建议，不征收数字税，而是要求全球最大的跨国企业（如全球100强）在全球范围内缴税，即在产生盈利的地区纳税、而不是在商品或服务的生产地纳税。不管是数字税还是拜登的这一提议，都将极大地加剧税收制度的复杂性和国际税务纠纷。如果付诸实施，最大的受益人会是会计公司和税务律师。我认为至少近几年内，各国不可能就此达成什么协议。
企业税制度无法适应数字经济
未来应以增值税和个税代之
Q5：应对经济数字化挑战的国际税收规则将如何演进？
Gary：公司税最主要的“卖点”在于很多人并不知道税负最终落在了谁身上：是公司的股东、员工，还是消费者？只要公众认为最终承担税负的只有股东，就会有人支持征收公司税，尤其是进步主义者。但事实上，在所有主要的税种中，公司税对经济的扭曲是最严重的，而且会遏制创新与经济增长。对数字经济征收企业税只会加剧经济扭曲、进一步损害经济增长。明智的国家会主要依赖两种税收：一是增值税，如果实行单一税率的增值税几乎不会产生任何经济扭曲；二是个人所得税和房产税，这有利于降低收入不平等，且能在基本不扭曲经济的前提下创造大量的税收收入。Kyle：现代经济暴露了企业所得税制度的一些主要缺陷。传统上，企业税的征税基础是“来源地”，即按照生产活动所在地征收企业税。比如，一个公司的某个工厂创造的收入要在工厂所在地纳税。很多情况下，明确生产地是很简单的事。但是，当一家公司生产某种商品的流程非常复杂、跨多个地区，且不仅涉及工厂、还涉及知识产权等无形资产时，明确“来源地”就要复杂得多了。例如，一部电影的拍摄可能跨越了全球多个地区，演员在英国搭景地和非洲实地拍摄镜头，特效制作在新加坡、伦敦或者温哥华完成，制片方和知识产权可能属于美国。在目前的税收体系下，这部电影产生的相关利润要在不同的国家、地区进行报税和申请税收减免，这样，企业就有动机在高税收的国家高报费用、在低税收的国家高报收入。为了防止这一现象，各国需对跨境交易实施严格的转移定价监管，但知识产权本身就很难定价，这会加大监管的难度。鉴于按照“来源地”征税的体系对利润分配带来的诸多挑战，立法者或许可以考虑按照“目的地”征税，即根据商品的消费地区、而不是生产地区征收企业所得税。还是电影的例子，在“目的地”征税体系下，不会再要求计算电影制作在不同国家、地区产生的成本和收入，而会直接在电影最终上映的地区征税，这会降低企业税制的复杂程度。但采用这种方法也会带来挑战。按照消费地区征税能充盈部分国家的税收收入，但也有一些国家的收入则会因此降低，受益的主要是美国这类消费市场较大的进口大国，而国内市场较小的出口国的财政则会蒙受损失。此外，确定数字服务消费者所在地区也会是个挑战。长期来看，企业所得税这个税种甚至都可能慢慢被淘汰。未来，各国可能会直接通过个人所得税对企业股东征税，或者通过增值税对国内消费者征税。
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