肖钢详解全国统一大市场：内涵与路径

近期，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，引起广泛关注。什么是全国统一大市场？为什么要加快建设统一大市场？当前建设统一大市场的难点有哪些？

围绕建设全国统一大市场的相关问题，全国政协委员、中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员、中国证监会原主席肖钢近期应CF40研究部邀请分享观点。

肖钢指出，“统一大市场”是指在一个国家或一个区域范围内，商品服务、生产要素和金融三大市场能够自由流动、平等交换的一系列制度安排的总和。“统一”不是“集中”，也不等于集权，更不是计划管理，统一大市场是比较发达、成熟、高水平的市场经济形态，具有自由性、开放性、公平性三个特征。建设全国统一大市场本质上也是推进现代化经济治理体系建设的改革过程。

在他看来，建设全国统一大市场的核心是要处理好两个关系，一是政府和市场的关系，二是中央和地方的关系。

“在统一市场中，政府主要是负责制定法律规则，加强公平竞争审查，反垄断、反不正当竞争，这是政府的职能。”肖钢说。通过统一大市场的建设，进一步厘清政府和市场的关系，改变过去行政干预过度的状况。从这个意义上讲，“统一”不是人为的“一统”，而是要靠法治。同时统一大市场的建设需要很长时间，久久为功，是一个历史演进的动态过程。

肖钢认为，如何调动地方政府的积极性、打破地方保护和市场壁垒是统一大市场建设的难点。这要求地方政府要转变职能，找准自身功能定位，当好“裁判员”。还要进一步处理好中央和地方的关系，合理划分中央和地方的事权和财权，使地方政府的事权和财权要相匹配。

3月以来，我国多地暴发疫情，经济下行压力加大。肖钢认为，现在当务之急是稳市场主体稳就业，通过稳就业实现稳收入、稳消费，从而使经济形成良性循环。

他认为，当前疫情和国际形势都存在较大的不确定性，这是超出此前预期的。不过，“我们应该按照年初确定的GDP增长目标继续努力。在进一步加大宏观调控的政策力度、疫情防控能够尽快见效的情况下，实现全年经济增长目标还是有可能、也有条件的。”

如何理解全国统一大市场的内涵与意义？

Q：全国统一大市场的内涵是什么？有哪些特征？

肖钢：我国的市场经济体系主要由商品服务市场、生产要素市场和金融市场三大体系构成。“统一大市场”是指在一个国家或一个区域范围内，这三大市场能够自由流动、平等交换的一系列制度安排的总和。

统一大市场是在一定的资源禀赋、社会分工、经济发展水平和参与各方共同利益的基础上逐渐演变形成的，它是一个比较发达、成熟、高水平的市场经济形态，而不是一个割裂和脱钩的市场。

全国统一大市场主要有三个特征。

第一，自由性。各类市场主体能够自主经营、自主决策、自负盈亏，消费者能够自由选择，各种商品要素能够自由流动。

第二，开放性。在一个区域内或一个国家内，商品要素的流通应该是开放的，不存在各种市场壁垒。此外，全国统一大市场并不是一个“孤岛”，它与全球市场是联通的，是全球市场的一部分。所以，统一的国内大市场应该是充分开放的。

第三，公平性。建设全国统一大市场，要求规则要有一致性，而且应该公开透明。所以要有公开透明的法律体系做保障，通过法治经济实现市场公平竞争的目标。

从国际上看，欧盟和美国都是统一大市场。欧盟是在若干个主权国家之间也就是一个区域内形成的统一大市场，经过30年的发展，它还统一了货币、发行了欧元。而美国作为一个大国，也用了几十年的时间统一国内市场。美国是个联邦制国家，各个州都可以立法，且州与州的立法也不同，历史上州之间还有关税，后来废除了，在商品、服务、要素、金融市场的流通方面，已经建立了一个联邦层面的统一规则，形成了国内的统一大市场。

从统一大市场的定义、内涵和主要特征来看，建立统一大市场的过程，就是提高资源配置效率的过程，通过消除市场壁垒，更好地发挥市场主体的作用，让各类市场主体自主决策、公平竞争。

Q：如何理解建设全国统一大市场对于双循环与新发展格局的意义？

肖钢：加快建设全国统一大市场建设具有重要意义。

首先，建设全国统一大市场是加快构建新发展格局，促进国内经济循环的需要。在统一的制度和规则之下，通过打破地方保护和市场分割，特别是打通制约经济循环的堵点，促进商品和生产要素在全国范围内自由流动，这有利于激发各个市场主体的活力，推动整体经济发展，建成高水平社会主义市场经济体制，从而构建新发展格局。

第二，建设全国统一大市场也是应对当前经济下行压力的需要。当前我国经济面临的“三重压力”进一步加大，短期来看，需要采取一些强有力的宏观调控措施，加大调控力度，对冲经济下行压力。长远来看，要着力于体制机制的改革，向改革要增长动力和潜力。建设统一大市场有助于提高整个社会资源配置的效率，是一个整体的、系统的体制机制改革。

第三，从提高我国的国际市场竞争力角度来看，建设全国统一大市场也是必须的。我国人口多、市场大、潜力也大，无论是商品流通总额、要素市场总额，还是金融市场规模等，我国都排在世界前列。中国拥有一个超大规模的国内市场，但它也是全球市场的一部分，要把这种超大规模市场变成一个有很强竞争能力的市场，就需要加快建设统一大市场，在全球范围内提高我国市场的国际竞争力。

建设全国统一大市场要梳理好两大关系

难点在于如何调动地方政府的积极性

Q：全国统一大市场应该由谁来统一？用什么方式进行统一？要补上哪些短板？

肖钢：建立统一大市场有三个关键词：高效规范、公平竞争和充分开放。这三个关键词集中概括了建设全国统一大市场的基本目的、基本要求、基本路径。建立全国统一大市场本质上是推进现代化经济治理体系建设的一个改革。

建设全国统一大市场，核心是要处理好两大关系，一是政府和市场的关系，二是中央和地方的关系。

所谓“统一大市场”是一系列制度安排的总和，制定全国规则和法律要由中央政府来进行顶层设计，所以“统一”的主体应该是中央政府，同时还要与基层的实践经验密切结合。“统一”的主要方式要依靠法律法规的立、改、废、释等手段。从这个意义上讲，统一大市场实际是依法治国在经济领域的一种体现，最核心的是依靠公开透明的法规来保障。

建设全国统一大市场，实际上就是要补短板。经过几十年的发展，我国在社会主义市场经济体制方面取得了很大成就，但也要看到还有不少短板，要通过统一大市场的建设来补上。

这种短板主要体现在四个方面：一是高标准的要素市场体系还不健全，包括土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场。二是各类市场主体公平竞争的制度环境也不健全，各个地方准入规则还存在一些歧视以及不透明，各地监管规则也不完全一致。三是宏观经济治理体系也不健全，一些宏观政策还存在着连续性不够、稳定性不强等问题。所以健全宏观经济治理体系，也是建立统一大市场的重要内容之一。四是营商环境还有待优化。在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，中国营商环境在全球190个经济体中排名第31位，与前几年相比，我国在国际上的排名有了显著上升，但是推进法治化、市场化、国际化营商环境建设还任重道远，特别和国际上排名靠前的国家相比，我国营商环境还有不小的差距。

Q：建设全国统一大市场的堵点、卡点、难点有哪些？

肖钢：建设全国统一大市场的堵点、难点在于如何调动地方政府的积极性。地方政府追求当地的经济发展和税收增加，这是合理且正常的需要，但是一些地方政府为了追求地方利益，往往采取一些行政干预措施，甚至采取保护本地企业的一些措施，对外地企业设置不公平的准入或待遇，从而削弱了公平竞争，也不利于提高资源配置的效率。短期来看，这种做法可能对当地经济有好处，但长期来看对整个统一市场建设、提高全国的资源配置效率和增强全国市场的国际竞争能力是不利的。所以地方保护和市场壁垒妨碍了市场机制发挥作用，提高了资源要素跨区域、跨行业流动的制度成本。

以负面清单为例，按照中央要求，将实行“全国一张清单”管理模式，而不是由各地区各部门发布具有市场准入性质的负面清单。作为企业主体，只要符合法规监管要求，就可以进入市场展开公平竞争。

破除地方保护和市场壁垒，这就要求地方政府转变职能，找准自身功能定位，当好“裁判员”。地方政府抓经济发展的任务没有变，只不过抓经济的方式方法要做出改变，重点应该放在改善营商环境、加强公平竞争审查、维护市场公平秩序上，推进公共设施建设，做政府应该做的事情，既不能错位也不能越位。

Q：您提到，建设全国统一大市场要处理好中央和地方关系。当前地方财权事权不匹配，如何让地方有积极性更多地抓经济？

肖钢：破除地方保护，需要进一步处理好中央和地方的关系，尤其是地方政府的事权和财权要相匹配。当前地方的事权和财权并没有做到基本匹配，因此也在一定程度上扭曲了一些地方政府的行为。下一步应该进一步合理划分中央和地方的事权和财权，根据形势和任务要求，调整和改革对地方政府财政转移的结构和力度，比如人口流入多的地方，公共设施建设、配套就需要多一点等。此外，也要帮助地方开辟新的收入来源，打破地方政府对“土地财政”的依赖。

Q：当前有一种观点认为，建设全国统一大市场是重回计划经济。您如何看待上述观点？该如何处理新时期的政府和市场关系？ 

肖钢：这当然是一种误解。“统一”不是“集中”，也不等于集权，更不是计划管理。正如上文所言，统一的含义是制定全国一致性的市场制度安排，不能“政出多门”，“统一”强调的是市场制度规则的统一与基础设施联通。统一市场本质上是市场经济的高级形态。只有比较发达的经济体才有统一市场，商品、要素、人员、资金等才可以自由流动。

统一市场与计划管理和行政干预恰恰相反。就市场主体而言，“统一”是要给各种市场主体自主经营的权利，更加尊重市场主体的选择，包括消费者的选择，而不是去指挥企业、干预企业的生产经营。政府在统一市场中，主要是负责制定法律规则，加强公平竞争审查，反对垄断，反对不正当竞争，这是政府的职能。统一国内大市场本身也是推进我国社会主义市场经济体制进一步改革，使其更加健全。

通过统一市场的建设，进一步厘清政府和市场的关系，改变过去行政干预过多的状况。从这个意义上讲，“统一”不是人为地“一统”，而是要靠法治。同时统一市场的建设需要很长时间，久久为功，是一个历史演进的动态过程，最终要走到法治经济的轨道上来。

加快推进户籍制度改革

促进劳动力自由流动

Q：打造统一的要素资源市场，其中备受关注的一点就是统一的土地和劳动力市场，您认为土地和劳动力市场统一对下一轮经济增长带动作用有多大？如何解决劳动力流动不畅通的问题？超大型城市户籍制度未来是否有可能完全放开？

肖钢：城市户籍制度完全放开应是努力的方向。促进劳动力、人才跨地区顺畅流动，实现充分就业，提高就业质量和人民生活水平，对我国实现高质量发展具有积极意义。

在城乡二元经济结构下，我国劳动力流动基本呈现两个特点：一是从农村向城市流动，二是城市与城市之间流动大规模增加。这种人口的流动在促进就业、促进经济发展，增加城市服务业的供给等方面，发挥了很重要的作用。

在现行户籍制度条件下，如果按照户籍来计算，当前城市化率只有46.7%，处于较低水平，但如果按常住人口计算，我国的城镇化率达到了64.72%。这就意味着依然有大量农业转移人口住在城镇，但并未真正获得城镇居民身份。所以，要加快推进户籍制度改革，而户籍改革的难点和重点是大城市的户籍改革。

目前我国要求除个别的超大城市以外，其它城市的落户限制应该要逐步放开，实行以经常居住地登记户口制度，推动农村转移人口在城市落户。现在城区常住人口300万以下的城市已经基本取消落户限制，但300万以上的城市目前还是有落户门槛，外来劳动力要想成为真正的城市市民还存在一些困难，背后的难点主要是公共服务均等化。

当前外来劳动力面临着住房难、收入增加难、孩子就学难等问题，此外在社会保障如养老、医疗、工伤等方面，外地人口和城市市民之间也有很大差距。所以，在促进劳动力和人才跨区域流动方面，很重要的一点是要推动公共服务均等化，而这又与各地财力、物力、承载力密切相关，只能随着经济发展逐步加以解决。

劳动力应该在城市和农村之间实现“双向流动”。除了农民工进城落户困难，现在城里人到农村就业创业也不顺畅。因为农民有集体经济组织成员权，城市人即便在农村投资也无法成为农村集体经济组织的一员，所以下一步怎样允许城里人到农村去就业、创业，享受相关的权益，也需要进行一系列制度改革。  

Q：当前很多改革都是“难啃的硬骨头”，您认为增量改革和存量改革如何更进一步？建设全国统一大市场如何才能更好落地执行？

肖钢：接下来要积极稳妥推进各项改革，分类施策，掌握好改革的节奏和力度。因为这些难啃的“骨头”都涉及到深层次的制度改革，需要通过试点总结经验，再从点推广到面，不是一朝一夕就能解决的。

总的来讲，要坚持发展是第一要务，不断提高经济发展水平，持续不断深化改革，而且是稳妥的改革。不能走得过快，否则适得其反，欲速则不达。很多改革还要进行试点，循序渐进地推动。

《加快建设全国统一大市场的意见》指出，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作。中国南北差距、东西差距较大，所以要鼓励发展区域性一体化市场，因为在一个区域内的各个城市以及临近省之间经济、文化、资源禀赋都有相似之处，土地、劳动力的流转以及联系也比较紧密，便于推进各种要素的自由流动和平等交换。因此，发展区域性市场，也是推进统一大市场建设的重要内容。

疫情和国际形势超预期

当务之急是稳就业

Q：当前如何稳增长？   

肖钢：现在当务之急是稳市场主体稳就业，进而实现稳收入、稳消费，只有稳消费，经济才能形成良性循环。

在疫情影响下，居民消费支出减少，储蓄被动增加。今年一季度，居民存款增量高达7.82万亿元，大幅高于往年同期的5.49万亿元，但是，居民的收入没有增加，这也就是说，多出来的2万多亿储蓄实际上是被动增加的，这本应是用于消费支出的部分。另一方面，疫情影响下，很多企业无法开工和经营，特别是服务业受冲击，从而供给减少，进一步又影响到就业，收入和消费，形成了负向反馈。统计局数据显示，今年4月份，31个大城市调查失业率已经达到6.7%，全国城镇调查失业率是6.1%，而全国16-24岁人口城镇调查失业率达到18.2%。就业不稳定主要体现在受疫情冲击最大的服务业。此外，居民借贷能力也在降低。一季度，住户部门贷款增加1.26万亿元，同比少增1.3万亿元。

所以，当务之急是稳就业，只有稳就业才能稳收入稳消费，稳消费才能让经济实现良性循环。2021年末，全国就业人口7.46亿，其中小微企业和个体工商户承载了全国就业人口的一半以上。疫情发生后，2020年至2021年10月，银行支持中小微企业延期还本付息11.8万亿元，累计发放普惠小微信用贷款9.1万亿元。给小微企业和个体工商户增加信贷，有力支持了他们渡过难关，但过去长期以来小微企业和个体工商户并不是靠信贷生存和发展的，可见给小微企业、个体工商户增加贷款并不能解决当前面临的主要矛盾，要想办法让它自身的业务经营循环畅通起来才能解决问题。

Q：您如何看今年我国经济增长前景？

肖钢：现在有两个因素是超预期的，一是疫情带来的影响，未来疫情走向包括病毒的变种，还有很多未知数；二是国际形势存在很大的不确定性。这两个因素对经济带来的影响还要进一步观察。

我们应该按照年初确定的GDP增长目标继续努力。在进一步加大宏观调控的政策力度、疫情防控能够尽快见效的情况下，实现全年经济增长目标还是有可能、也有条件的。

我们现在还不能放弃这个目标。4月29日中央政治局会议要求抓紧谋划增量政策工具，说明原来的一些政策工具可能还不够，还要加大力度，这需要根据经济发展变化情况适时加以调控。

还要看到，虽然上述两个因素超出预期，但二者都是外生性冲击，并没有影响我国整个经济发展的内在动力，经济稳定运行韧性仍然很强，经济长期向好的趋势没有改变。对此，我们充满信心。

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