2022外滩绿色金融报告：强化金融支持绿色低碳转型的五方面政策建议
2022年12月，外滩绿色金融报告《强化金融支持绿色低碳转型的激励约束与相关金融风险防范》（以下简称“报告”）在第四届外滩金融峰会上正式发布。
2021年起，中国金融四十人论坛每年立项绿色金融领域重点课题，成果在外滩金融峰会发布。首期报告由时任中国人民银行国际司司长朱隽负责。本次发布的为第二期外滩绿色金融报告，由中国人民银行研究局局长王信负责，课题组成员还包括张蓓、雷曜、贾彦东、李宏瑾、杨娉、牛慕鸿、唐滔、崔莹、袁佳、姜晶晶、管晓明、张薇薇、杜谦等。
十三届全国政协经济委员会副主任刘世锦、北京绿色金融与可持续发展研究院院长马骏围绕报告展开主题交流。
金融助力实现碳达峰碳中和目标的关键，是通过有效的激励约束安排，降低交易成本，帮助克服信息不对称，提高市场主体绿色低碳发展的主动性、有效性。王信介绍，报告以构建合理的促进经济绿色低碳转型发展的激励约束机制为主线，着重探讨以下五个方面，并提出相应的政策建议：
一、建立健全绿色金融和转型金融标准、碳核算与环境信息披露等基础性制度安排
金融标准是规范金融机构合规开展业务、创新金融产品与服务、防范金融风险的重要前提和依据，是金融业基础性制度的重要内容之一。习近平总书记指出，中国将积极实施标准化战略，以标准助力创新、协调、绿色、开放、共享发展。
近年来，在绿色金融标准不断深化细化的同时，转型金融标准正愈发受到重视。2022年11月，G20巴厘岛峰会批准了《2022年G20可持续金融报告》，其中包括《G20转型金融框架》等重要内容。这是G20领导人继2016年在杭州峰会上就发展绿色金融达成共识后，首次就发展转型金融形成国际共识。
报告认为，绿色金融与转型金融相辅相成，联系密切。目前，人民银行正组织制定钢铁、煤电、建筑建材和农业等四大领域的转型金融标准，将适时就上述转型金融标准向社会公开征求意见，之后还将根据实际需要，进一步扩大转型金融标准覆盖领域。
报告结合各国绿色金融和转型金融标准制定经验提出，下一步，我国应积极组建绿色金融和转型金融专业机构、加快储备专业人才，开展绿色金融和转型金融市场发展和业务创新，加快立法和规范建设，重视和加强标准制定领域国际合作，加强绿色金融与转型金融标准的衔接，推动绿色金融和转型金融标准制定与实施工作迈向新台阶。
碳核算是推动各类市场主体节能降碳、动员金融资源支持绿色低碳转型发展，防范和化解气候变化相关金融风险的基础。报告强调，碳核算应依据科学合理的标准，采用适当方法进行。下一阶段，应提高规范化标准化建设水平，完善第三方核查验证机制。同时，优化碳数据采集与管理，引导咨询服务业务有序发展，充分发挥数字技术支撑作用，强化金融支持举措与能力建设。
金融机构监管和环境信息披露，是我国绿色金融体系“五大支柱”之一，是绿色金融规范发展的重要基础性安排。近年来，我国金融机构环境信息披露水平不断提升，但在信息披露动力、标准和能力等方面仍存在一些挑战和短板。报告建议，可从提高金融机构环境信息披露质量，扩大环境信息披露的内容和覆盖面，提高金融机构环境信息披露能力等方面着手，逐步实现强制、全面、定量的环境信息披露。
二、通过合理碳价促进经济绿色低碳发展
碳价是有效解决碳排放外部性、提高资源配置效率、促进绿色低碳发展的重要抓手。报告研究了碳市场和碳税两种碳定价工具，对我国碳市场建设提出针对性建议，并探讨了我国开征碳税的可行性。
报告指出，碳市场运作的基本原则是“总量控制与交易”，通常政府规定排放总量上限，企业排放温室气体必须获得相应碳配额，碳配额在碳市场上交易形成碳价。从我国碳市场发展的情况看，存在交易主体同质化、交易产品较单一、交易不活跃、基础设施有待进一步夯实等问题。
下一步，我国应积极借鉴欧盟等碳市场经验，尽快确立和完善“总量+交易机制”的碳市场发展模式：
一是强化减排约束，保持初始碳配额适度从紧。二是丰富碳市场参与主体，鼓励金融机构参与碳市场。三是创新碳金融产品工具，适时启动碳期货交易。四是建立完善、统一、高效的碳金融基础设施，做好全国碳市场与地方碳市场的衔接。五是完善碳市场法律法规与监管规则，明确部门职责分工。研究制定全国统一、分层次的碳金融市场监管和交易管理规定。建立健全中央对手方交易机制，研究设立市场平准基金，建立风险监测预警体系，稳定碳价。六是积极鼓励自愿碳市场发展。
碳税是企业按照政府设定税率为其排放温室气体缴纳的税收。我国现行税制中，部分税种与碳减排有关，但尚未建立直接促进温室气体或二氧化碳减排的税种。
报告认为，在建立并完善碳市场的同时，我国可考虑适时稳步推出碳税，二者协调配合，共同推动绿色低碳发展。同时应采取措施，减少碳税可能带来的负面影响。在操作层面，碳市场与碳税覆盖范围互补，有利于引导形成合理碳价。碳税可从较低税率起步，根据减排效果逐步提高税率。碳税收入应专门用于支持碳减排。
三、完善金融机构绿色金融评价
金融机构绿色金融评价，是绿色金融激励约束机制的重要组成部分。有效的绿色金融评价机制，有利于全面评价、规范引导金融机构支持经济绿色低碳转型，提升其管理气候风险的能力。
目前，国际组织和各国金融管理部门进行绿色金融评价尚不多见。与发达经济体相比，我国更加重视绿色金融监管、考核、评价机制的建立和完善，绿色金融评价工作取得积极成效。
在现有银行业金融机构绿色金融评价方案基础上，报告围绕绿色金融发展的“三大功能”和“五大支柱”，从“评什么、怎么评、谁来评、怎么用”的逻辑出发，坚持整体协调、有序推进，初步形成了金融机构绿色金融综合评价体系。
未来进一步完善金融机构绿色金融综合评价，还需进一步细化数据标准和要求，提升数据信息质量；加强信息系统建设，提高数字化水平；考虑增设绿色融资成本和绿色运营指标，规范存增量绿色债券的碳信息披露，加快推动金融机构投融资碳排放核算；强化激励约束机制，拓展评价结果应用场景。
四、强化财政金融政策激励及协调配合
财政和金融是应对气候变化的两大主要政策，存在交叉领域和互补效应。做好政策协调，相互强化政策效果，有助于确保实现绿色低碳发展目标。
报告建议，财政金融政策协调配合形成政策合力，应合理划分财政金融政策的重点领域，共同支持重大绿色低碳项目、共同支持公正转型。国际上，绿色政府债券是财政金融政策紧密协调配合的重要结合部之一，近年来绿色政府债券发行规模增长较快。一些国家建立专门的绿色政府债券管理框架和由相关部门组成的联合工作组，就绿色政府债券发行机制、适用标准、资金使用和监督等重大问题加强研究和政策协调。
下一阶段，结合我国绿色低碳转型重点发展领域，有必要深入研究发行绿色政府债券的可行性，以绿债资金提供公共投资、补贴、政府采购等，发挥公共资金“四两拨千斤”作用，激励绿色技术创新和高碳行业转型。支持地方政府在香港等离岸市场发行绿色政府债券。加强绿色金融国际合作，争取将我国绿色政府债券纳入全球主要绿色债券指数。
对于中央银行来说，报告建议：一是大力完善现有绿色贷款支持工具；二是支持经济绿色低碳转型是各部门的长期重要任务，应深入研究中长期内，综合考虑碳价变化、可持续金融发展、相关财政支持力度等因素，如何合理使用货币政策工具；三是可考虑对高碳贷款择机引入基于碳排放的逆周期资本缓冲；四是鼓励绿色金融产品创新；五是多措并举便利和规范绿色产品发行与交易，降低融资成本。
五、高度关注气候相关金融风险防范
气候变化会对金融稳定产生重大影响，甚至可能引发系统性金融风险，已成为国际共识。妥善应对气候风险，维护金融稳定，是中央银行的重要职责。压力测试是管理气候变化相关风险的重要工具。
报告对各国气候风险压力测试的探索情况进行梳理，归纳总结了压力测试的方法论、技术路线及实施条件等，分享了我国初步开展金融机构气候风险压力测试的做法。在此基础上，提出我国气候风险宏观压力测试的初步设想。
值得一提的是，报告根据具体条件的不同，设定有序转型、提前行动、延迟转型三种情景，分别考察不同气候变化情景下的碳价及主要宏观指标的变化，探讨其对宏观经济、产业结构和金融体系风险的影响。
报告发现，随着能源低碳转型的深入推进，可再生能源发电量在总发电量中占比将持续升高。在有序转型情景下，2050年可再生能源发电占比将超过65%，提前行动和延迟转型情景下分别为60%和55%左右。煤炭、石油、天然气等化石能源需求将稳步下降，其中有序转型情景下降幅最大。不同情景下产业结构差异不大，农业、制造业、建筑业总体占比缓慢下降，医疗、教育、环保、运输仓储、金融等公共服务行业逐步上升，区别主要在于变化速度。