徐奇渊解读政府工作报告：5%左右增速目标比较稳健，稳增长政策宜尽早推出
3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在京开幕，国务院总理李克强作政府工作报告（下称“报告”）。
报告提出今年发展几个量化的预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步等。宏观政策方面，积极的财政政策要加力提效，赤字率拟按3%安排；稳健的货币政策要精准有力，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定；产业政策要发展和安全并举。要着力扩大国内需求、加快建设现代化产业体系、切实落实“两个毫不动摇”——“用真招实策提振市场预期和信心”、更大力度吸引和利用外资，有效防范化解重大经济金融风险等。
总的看，今年经济增长目标的设定较为稳健，财政货币政策取向也偏向稳健，金融风险、优质头部房企风险、地方政府债务风险等三大领域的经济金融风险的防范和化解工作得到进一步强调，对科技创新和数字化转型的重视和产业政策的重要性进一步提升。
经济增速目标为什么是“5%左右”？我国今年实际经济增速潜力如何？怎么理解今年财政和货币政策的主基调？防范化解地方政府债务风险应如何出招？如何评估当前安全性考量在产业政策中的重要性？人口形势变化又将给经济增长带来哪些影响？
对于上述问题，中国金融四十人论坛（CF40）特邀研究员、中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员徐奇渊分享了他的观点。
他总体认为，考虑到内部形势和外部环境，5%左右的经济增速目标设定和3%的财政赤字率安排坚持了稳字当头、稳中求进的政策基调。2023年我国有很大希望可以实现明显高于5%的增速，与此同时，今年可能也是我国巩固产业链供应链全球地位的较好时机。
单纯从供给端的角度来看，人口老龄化目前还没有对GDP增长构成真正的约束。我国当前面临的主要压力，不是人口老龄化带来的劳动力短缺，而是和年轻人失业率较高伴随的对现有劳动力资源、人力资本的利用不充分；主要矛盾仍然是总需求不足，消费者、企业的信心和预期有待改善。稳增长、稳就业、稳收入信心的政策，宜尽早推出，从而尽量减少伤痕效应的消极影响。
以下为访谈实录
1：政府工作报告将今年国内生产总值增长目标设为“5%左右”，相较此前预期，这个数字似乎并不算高。如何理解今年国内生产总值增长目标的设置？
但另一方面，从外部环境来看，2023年一些主要经济体面临衰退风险，全球经济增速势必较2022年出现一定降温。同时地缘政治局势仍有较大不确定性。由此，5%左右的增速目标是一个比较稳健的目标。在此基础上，坚持稳字当头、稳中求进的政策基调，2023年我国有很大希望可以实现明显高于5%的增速。
2、通胀方面，尽管此前普遍预期今年通胀压力会一定程度的上升，但政府工作报告提出的目标依然是“居民消费价格涨幅3%左右”，与去年保持一致。您怎么理解通胀目标的设置？
徐奇渊：从国内来看，我国消费会有明显回升，这是支撑今年国内通胀维持在一定水平的主要力量。
但从国外来看，全球增速将有明显回落。需求方面，海外需求将会走弱；供给方面，大宗商品价格也将低于去年。这些因素将有助于减少我国输入性通胀的压力。总体而言，全年可以实现3%左右的通胀目标。
3、在宏观政策方面报告提出，积极的财政政策要“加力提效”，“赤字率拟按3%安排”，这一水平高于去年的2.8%，但低于2020和2021年；拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，较去年有所提升。您如何评价今年赤字率水平和地方政府专项债新增限额的设定？如何看待今年财政政策的力度及可持续性？
徐奇渊：从财政一般公共预算赤字率的信号意义来看，3%的赤字率虽然低于2020年初、2021年初定下的目标3.6%、3.2%，但从过去十多年的常态情况下的目标设定来看，这一数字已经处于最高水平。这一方面表明我国经济已经走出了三年疫情的最困难时期，财政发力程度在边际上有所调整，并且兼顾了财政可持续的考虑；另一方面也表明，我们对于国内外经济面临的新挑战、新困难也有充足的认识和准备。
4、政府工作报告提出，稳健的货币政策要“精准有力”，去年的提法是“灵活适度”。您怎么理解和预测今年货币政策的力度？其在当前环境下能在多大程度上发挥扩大总需求的作用？降准、降息是否具备操作的空间和可能？
徐奇渊：从外部环境来看，今年全球通胀压力有所回落，但仍然处于相当高的水平。特别是美国经济基本面有些超预期，这可能支持其加息过程超出原来的市场预期。要在此背景下来观察中国的货币政策空间。
一方面，人民币汇率的形成机制已经具有相当的弹性，这意味着我国货币政策相对于外部环境的独立性较强，有条件根据国内情况来实施自主的货币政策。
另一方面，降准、降息都有一定空间，但当前我国货币政策面临的更大问题是传导机制不畅，货币流动性转化为信用的过程面临阻滞，消费者、企业等微观主体的信心、预期有待进一步改善。
5、在两会前的新闻发布会上，央行副行长刘国强提到，“对结构性货币政策供给进行评估，做好分类管理，做到有进有退”。对于今年结构性货币政策的“进”和“退”，您有哪些建议？
徐奇渊：量化宽松概念的提出者理查德•维尔纳教授最近评论道，在“造钱”这件事上，各国央行应该向中国学习。他认为，在中国的非常规货币政策（也就是结构性货币政策）框架下，银行创造的信贷主要用于生产、供给端的投资，这样其在促进增长的同时就不会产生通胀。因此，我国的结构性货币政策比欧美以前的宽松货币政策更具有可持续性。尤其是如果银行主要针对小公司增加贷款，那么这将带来更公平的增长。
不过我认为，中国和欧美的货币政策应当互相借鉴、互相学习。我们的财政、货币政策在生产型、投资型领域做得更多，欧美的宏观政策可以向我国学习。同时，欧美宏观政策在稳定消费，尤其是在疫情冲击下缓解居民行为的伤痕效应方面做得更多。
从我国当前国民经济循环的供求两端来看，总需求不足，特别是消费者信心不足是主要问题，从畅通国民经济循环的角度来看，我们的宏观政策也需要更多关注消费这一端。
同时，结构性货币政策也要处理好与财政政策之间的关系。在一般情况下，财政政策更擅长处理和应对结构性问题，而货币政策在一般情况下的出发点是总量视角。
6、政府工作报告提出，“着力扩大国内需求”，“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，在外需方面提出，进出口“促稳提质”。您认为，2023年经济复苏动力来自何处？消费、投资和出口，哪个变数最大，哪个确定性强？怎样真正提振市场主体信心？
徐奇渊：2023年，我国经济复苏将呈现“内需表现强、外需相对弱”的格局。一方面，外需不容乐观，稳外贸压力或将陡然上升；另一方面，内需的表现值得期待，尤其是被压抑已久的消费需求将得到一定释放。
由于外部环境变化，出口在2023年经济增长中恐怕会成为拖累因素，稳外贸的压力会显著上升。
从内需来看，消费需求的反弹最值得期待，其次是投资。在一般的正常年份下，宏观经济中最为稳定的部门需求都是消费。在2021年以及之前的十年中，消费对GDP的平均拉动作用是4个百分点，而在2022年仅为不到1个百分点。换言之，2022年GDP增速不及预期，在很大程度上是由于消费的疲弱。展望2023年，消费需求将得到明显的释放，预计将成为GDP增长最重要的推动力量。
但是我们观察2023年的宏观数据，也要重视两年平均增速的角度。单独看2023年的经济增速包括消费增速，这些指标肯定会表现得相当强劲，比如现在对二季度增速的WIND一致预期已经达到了7.7%。对于这一增速，我们要有清醒的认识，不能因为一时数据较高，就认为出现经济过热或需要紧缩政策了。即使二季度增速可以达到了7.7%，对应的两年平均增速也是4%左右，这一增速水平甚至可能低于我们的长期潜在增速水平。
我们要特别注意观察两年平均增速，观察宏观经济表现和居民消费需求是否真正回到了原有的增长趋势线上。在两年平均增速回到合意水平之前，我们要继续保持稳定经济增长、稳定就业形势和稳定收入信心的政策。而且，这些政策宜尽早推出，从而减少伤痕效应的消极影响。
7、政府工作报告提出今年的重点工作之一是有效防范化解重大经济金融风险，其中着重提到“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，对今年防范化解地方政府债务风险的工作，您有哪些具体建议？
徐奇渊：第一，增强地方政府资产的流动性，盘活地方政府的存量资产。从国家资产负债表来看，地方政府的债务面临的是流动性问题，而不是偿付能力问题。要推动各项金融工具的使用，使得地方政府的存量资产以公允的价格来实现资源的优化配置。
第二，地方财政的资金成本与资金用途不匹配，需要以此为着眼点来解决问题。地方平台融资成本过高，而支出端对应的是公共产品甚至是公益性基础设施的收益率，其结果是越贵的钱用得越多，而且越贵的钱用到了收益率越低的地方。为此，需要优化央地的财权、事权划分，改善基础设施等公共产品的融资结构。
8、您如何评估当前安全性考量在产业政策中的重要性？今年我国如何着力提升产业链供应链韧性和安全水平？
徐奇渊：当前国际地缘政治局势动荡，疫情、极端天气和自然灾害频发，这些都促使我们要比以前更加重视产业链供应链的安全性。我国也处于经济转型升级的新发展阶段，因此要统筹好发展与安全的关系。
具体从内外经济和金融环境来看，2023年可能是我国巩固产业链供应链地位的较好时机。2023年全球经济面临衰退风险，同时也有一定发生局部金融危机的风险。IMF总裁格奥尔基耶娃在今年初的讲话也提到，2023年将有约三分之一的国家陷入衰退。一些发展中国家、新兴经济体的经济增长和金融稳定也将面临更大压力。而欧洲的通胀率尤其是生产成本更是大幅高于中国，预计这种状态还要持续数年。目前总体上全球范围内的经济、金融风险都在持续积累，在此背景下，跨国企业的投资可能会进入一个更加谨慎的观望期。
而中国经济预期会有较好的表现，这和其他主要经济体形成了鲜明的对比，这对全球市场也是十分突出的积极因素。我们要把这种短期的经济复苏利用好，把这种短期的增速差优势转化为产业链供应链巩固的中长期优势。
在当前全球化遭遇逆流的情况下，我们要坚定捍卫全球和平、发展的时代主基调，这也需要我们统筹处理好开放与安全的关系。政府工作报告也指出，要完善新型举国体制，同时还强调要处理好政府和企业的关系、政府和市场的关系。
9、2022年中国内地人口60年来首次出现负增长。人口出生率和老龄化走势会对今后GDP增长产生哪些影响？需要采取哪些短中长期政策予以应对？
徐奇渊：如果单纯从供给角度来看，人口老龄化目前还不是GDP增长的约束条件。今年1月我国的调查失业率为5.5%，16-24岁劳动力的失业率为17.3%，后者处于2018年有数据以来历年同期最高水平。我国还有相当数量的年轻劳动力未实现就业。
因此从供给端来看，当前增长的主要压力，并不是人口老龄化带来的劳动力短缺，而是现有劳动力资源、人力资本的使用不充分——这也可能意味着，我国当前的经济增速明显低于长期潜在增速水平。
从需求端来看，根据中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉研究员的分析，在总人口达到峰值之后，人口老龄化会对总需求产生重要影响。全国人口数量的年度变化是一个慢变量，会在长期中起到非常重要的作用。但从中短期年度经济增速来看，目前我们面临的主要挑战还是现有年轻劳动力的闲置、失业率偏高，而不是年轻劳动力的短缺问题。当然，其中也存在一些结构性的问题，但是更重要的还是总需求不足。
当前的总需求不足，主要不是由人口老龄化因素导致的，而是由于消费者、企业的信心和预期有待改善。我们要回到“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力的判断上寻找政策的解决框架，其中的关键还是在于预期。
不过，人口老龄化确实会在长期对GDP增速产生重要影响，因此我们也要未雨绸缪、及时应对。可行的相关政策包括：逐步延长退休年龄，通过教育和培训提高人力资本积累，通过新技术替代劳动力。另外，长期来看，还可以积极探讨从周边尤其是东盟国家引入外籍劳动者，以便在未来补充我国劳动力的短缺，这一举措对于我国巩固产业链也可以起到一定的支持作用。
监制：李俊虎 潘潘