数字平台全球监管路径与欧美英监管实践
由于对安全、创新、价值观念等因素的不同权衡，各国对于数字平台的监管理念与监管实践存在显著差异，国际组织尚未充分发挥领导作用，全球数字平台监管格局面临碎片化风险。
本文基于英国皇家国际事务研究所（Chatham House）于2024年1月发布的报告《数字平台全球监管路径》及相关研究，汇总分析全球数字平台监管理念与欧美英等经济体的监管实践，并对面向未来的数字平台全球治理提出建议。
* 本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。
”数字平台对人们日常生活的深入渗透以及对文化传播的全面辐射，正在产生越来越大的社会与经济影响，但数字平台受到的约束与其影响相比仍然有限。
近年来，多国对数字平台的态度开始从曾经的几乎放任其自我监管（self-regulation）转向更为积极、更为直接的监管，以应对其潜在或实际造成的危害并加强国家对数字主权的掌控。相关统计显示，2019年以来，共有250余项平台监管法案在各国推出或实施[1]。
由于对安全、创新、价值观念等因素的不同权衡，各国对于数字平台的监管理念与监管方式存在显著差异，国际组织也尚未发挥充分的领导作用，全球数字平台监管格局面临碎片化风险。
本文基于英国皇家国际事务研究所（Chatham House）于2024年1月发布的报告《数字平台全球监管路径》与相关研究，汇总分析全球数字平台监管理念与欧美英等经济体的监管实践，并对面向未来的数字平台全球治理提出建议。
尽管数字平台已经存在了近20年，关于如何治理数字平台仍然存在较大争议。美国东北大学法律和计算机科学助理教授、科技法与反垄断法专家埃莱特拉·别蒂（Elettra Bietti）认为，从理念角度来看，对平台监管主要有三派观点：自由主义（libertarian）、新自由主义（neoliberal）与批判主义（critical）[2]。
自由主义派将数字市场视为以数据为基础的近乎乌托邦式的创新实验室，对平台自我监管的能力以及平台通过科技和经济力量解决社会和政治问题的能力持乐观态度，因而倾向于重视平台自我监管、减少外部监管以促进创新。
新自由主义派认为监管力量应该保护市场而非干预市场，重点关注如何通过法律促进市场竞争并为消费者提供多样化选择，将消费者和企业家的选择视为监管的关键目标。自由主义派和新自由主义派的共同点在于，二者都相信数字市场的自主监管能力，包括对隐私、数据、AI伦理、内容审核等方面的监管能力。
批判主义派则批评现有的平台监管依赖过时的产业模式且过于放任自由，希望将数字生态系统重新塑造成更加包容和平等的公共空间。部分观点认为，商业驱动的互联网可能扭曲信息生态系统的多元化和多样性；平台搜索引擎并未中立运行，而是倾向于强化已有偏见，可能加剧社会危害。
对于监管力量应该如何介入平台治理，目前讨论较多的方式主要有五类[3]：
第一，将平台作为公共事业（public utilities）来监管。该观点主张通过禁止定向广告等方式改变平台的营收策略并抑制平台通过数据监视来获利的动机，旨在让平台承担以合理价格、非歧视性的方式提供可靠、公平服务的责任。
第二，对占主导地位的平台企业实行结构拆分。该观点强调通过解决权力集中问题来纠正垄断行为，包括通过管理数字资源的各种技术和社会机制，使数字平台市场更具竞争性。
例如，将平台的通信网络与其广告业务拆分，可能会对数字公共领域产生积极影响，因为此举将会减少平台只根据内容是否引起公众关注从而增加广告收入来放大和传播内容的动机。
第三，禁止通过第三方追踪器收集过多数据。这一方式旨在保护用户隐私，并减少平台通过迷惑性条款滥用用户数据的动机，但存在明显的局限性——并未从根本上限制平台通过选择和放大目标内容来操纵公众的能力。
第四，禁止“暗黑模式”（dark patterns），即减少平台通过误导、欺骗或操纵用户行为，使用户在不知情的情况下选择分享更多个人信息或更难保护个人隐私的选项。
第五，对占主导地位的平台企业施加互操作性（interoperability）要求。该方法旨在解决平台的网络效应和用户更换服务的高成本问题。通过互操作性要求，用户能够拥有更多服务选项并对看到或分享的信息拥有更多掌控权。风险在于，这一方式可能导致内容审核标准的趋同，减少实质性的选择多样性并导致内容监管更加困难。
的相似性与差异性
英国皇家国际事务研究所报告提出，各国监管中，通过对平台处以罚款（71%）以及威胁封锁其服务或完全封锁平台（51%）是最为常见的执行方式。一方面，平台主要对被列为非法的内容负责；另一方面，部分条款对不违法但在一定程度上被视为有害的内容作出了规定，如虚假信息、网络滥用等。
报告认为，简单地按照语言或地区进行分组，无法捕捉世界不同地区监管制度之间的相似性与差异性。基于29项分析指标，报告将全球各国数字平台监管法规分为以下五类[4]：
第一类，严格监管。主要监管特点包括：平台员工若不遵守内容审核要求或命令，将面临监禁处罚；平台必须删除或处理违反法律规定的内容；监管不区分数字平台的类型；不要求平台报告广告收入、提交独立审计、数据本地化或实施申诉机制。
这种监管办法旨在加强国家司法对网络平台的管控，但由于惩罚过于严苛而不受平台公司的欢迎，也可能导致平台为规避风险而过度自我审查。另外，对平台不加区别的监管可能对拥有合规资源的大型平台更为有利。
第二类，独立监管。主要特点包括：由独立监管机构执行法规；对不同类型的平台进行不同程度的监管，并以罚款为惩罚手段；多个利益攸关方参与监管进程；对可能损害社会秩序的合法内容进行监管，但不要求平台主动监管或实现数据本地化。
这类监管办法让政府、私人利益和监管者之间保持距离，并对监管者的权力加以限制，从而试图平衡国家对平台的管控、对有害内容的审查与对自由表达的维护。此外，在政策过程中纳入多个利益攸关方的意见，也有助于实现平衡的监管并减少对平台生态系统的破坏。
第三类，强调用户权利和能力。这类办法侧重为平台用户赋能，要求平台提供用户申诉机制（申诉机制允许用户对平台的内容删除行为提出质疑，并随时了解这些质疑和其他投诉的最新情况）、透明度报告、投诉程序和公开的服务条款等；要求平台在接到相关通知后删除违反法律规定的内容，而非主动监测违法内容；对平台的惩罚措施仅限于罚款；要求平台设立本地联系人，而非数据本地化。
这类监管办法让平台承担改进责任，但对如何进行这些改进的规定相对较少。这种非规范性监管的风险在于，将设计关键合规工具的任务委托给了受监管的平台，可能更有利于拥有更多资源的大平台，较小的平台可能会被迫退出市场。
第四类，广泛的平台监控。这类监管办法的特点包括：要求平台主动审核内容；要求平台定期报告内容审核系统；将可能损害社会秩序的合法内容纳入监管范围；惩罚手段包括阻止或限制对内容或平台的访问，但不包括监禁手段。在这种宽泛的监管办法下，平台承担了较重的内容审核责任。
第五类，将数据本地化作为内容审核监管的一部分。这类监管办法的特点有：对数据本地化作出要求；要求平台在收到通知后删除违反法规的内容，而非主动监测；惩罚措施包括封锁或限制访问内容或平台，但不包括监禁手段；没有独立监管机构或审计要求。
该类办法通常要求平台存储数据，以确保数据或数据的副本位于某个地区/司法管辖区内，并可能要求平台对相应国家提供其领土上的访问数据。
然而，数据本地化要求对较小的平台构成财务和运营压力，这可能限制用户获得多样的互联网服务；并且，该要求可能导致数据中心数量激增，随之产生的能源消耗与温室气体排放将对环境产生不利影响；此外，将数字基础设施集中在一个国家的边界内可能会在国家遭受攻击时面临更大危险。
作为数字世界的主要力量，欧盟、美国、英国和中国采取的平台监管办法可能塑造全球平台治理模式。对比来看，不同经济体的监管路径之间存在显著差异。
欧盟在数据隐私、消费者健康与安全、环境保护、反垄断和网络仇恨言论等领域采取了全面积极的平台监管政策[5]，政策制定方式基于共识。
在《通用数据保护条例》的基础上，欧盟于2023年正式实施《数字市场法案》与《数字服务法案》，前者旨在限制亚马逊、Alphabet、Meta等六家具有“市场看门人”地位（用户数量超过4500万）的科技平台的反竞争行为[6]，后者则对各大数字平台的内容审核、用户隐私和透明度提出了新规定，旨在阻止非法或有害内容的传播，并保护用户隐私和表达自由等基本权利[7]。
其他监管举措还包括2018年出台、自愿性遵守的《虚假信息行为准则》和2022年的《防止恐怖主义在线内容传播监管条例》等。在上述政策组合下，欧盟成员国通过国家数字服务协调员对一般规模的平台执行相关监管规则，而最大的平台则由欧盟委员会直接监管。
欧盟的积极监管产生了“布鲁塞尔效应”，已给全球科技平台带来压力，许多公司在全球范围内调整自身产品以使其符合欧盟标准。分析认为，欧洲市场的规模及其强大的软实力增强了欧盟数字监管立法的国际影响力和全球适用性。但是，欧盟也面临执法力度不足以及如何将政策法律转化为技术标准等挑战。
美国对平台采取更为自由放任（hands-off）的监管态度，优先考虑如何加速科技创新、促进商业议程，为科技公司的蓬勃发展提供空间，并为各州确定各自的优先事项提供灵活性[8]。
2023年，美国司法部对谷歌发起三起反垄断诉讼，美国联邦贸易委员会（FTC）对Meta、亚马逊、苹果等公司发起反垄断调查[9]。同时，美国两党也开始认识到平台缺乏作为网络中介的责任，提出《消除对互动技术的滥用和猖獗忽视（EARN IT）法案》、《儿童网络安全法案》和《平台问责制和透明度法案》等提案。
分析认为，美国拥有主导平台治理的能力、网络和资源，但到目前为止，美国立法一直试图捍卫平台自主权，这使得美国与其他推动更强司法干预的地区产生冲突，比如美国与欧盟等合作伙伴之间对数字产品和服务的联合路线图、原则和监管协调过程存在激烈争议。
美国政治两极分化限制了两党就平台监管达成协议的进程。此外，美国各州以不同的方式监管平台，比如加利佛尼亚州和佛罗里达州在平台监管的目的、范围和部署方面采取了截然不同的立场——2023年9月，加州通过“内容审核法”（AB 587），该法案要求社交媒体公司在2024年1月之前向该州提交有关内容审核和政策决策的报告，支持者声称这项立法旨在解决“仇恨和虚假信息”；与此同时，佛罗里达州的官员正在寻求限制平台对内容审核的程度。诸多因素共同限制了美国引领全球数字平台监管的能力。
英国的平台监管试图平衡增长和安全的双重目标，注重解决平台内容对用户的潜在伤害，并受到其刑法框架的重要影响。2023年10月，英国《在线安全法案》正式颁布，该法案旨在通过删除和限制非法内容保护在线用户特别是儿童免受网络的伤害。针对特定内容或用户行为，英国部分平台监管涉及刑事惩罚，例如，2023年7月实施的《国家安全法》将虚假信息纳入了“外国干预”刑事定罪框架。
分析认为，尽管英国是主要数字平台的重要市场，并且在脱欧后试图在技术领域提供美国和欧盟以外的“第三条道路”，但欧洲地区的注意力仍将牢牢集中在欧盟及其监管方法上。英国试图通过全球数字平台监管机构网络分享其对更好监管办法的看法，该举动受到澳大利亚、斐济、爱尔兰等国家的欢迎，但与其他地区监管机构的合作可能因监管内容和方式不一致而受到阻碍。
中国一方面依靠与平台的合作对数字内容进行监管，另一方面密切关注大型平台与日俱增的影响力，近年来推出了若干相关法规，要求提高用户能力、增强平台透明度、数据保护和改变商业惯例，包括2017年开始实施的《网络安全法》、2021年的《数据安全法》和《个人信息保护法》以及2022年开始实施的《互联网信息服务算法推荐管理规定》等。
目前各国对数字平台的监管举措受到文化和政治等因素影响，全球层面就平台治理达成协议面临较大挑战。对于如何促成各国监管合作，英国皇家国际事务研究所报告提出以下政策建议：
第一，各国应共享监管语言并通过监管机构组成的网络开展合作。尽管各国的监管方式不尽相同，但它们在处理平台监管问题时所使用的表述却非常相似，尤其是在促进安全、减轻伤害和用户保护方面。
各国应授权各自的监管机构就以下问题寻求全球共识：明确支撑监管方法的价值观，并确定各国对紧急情况下监管办法的共识；加强非正式和正式的国际监管机构网络，以促进信息共享和技术知识交流；确保监管机构在国内法律范围内就监管的设计和执行展开合作；支持监管机构之间保持技术透明度，以促进各国共同采用监管工具，并提升监管办法一致性；对能在监管机构及其网络内建立和加强制度共识的技术加大投资。
第二，支持并保护全球互联网治理机构的工作。全球互联网治理机构已经存在很长时间，比如互联网治理论坛（IGF）和少数决定互联网架构与技术的标准机构，数字大国应与这些机构加强合作。
各国应确保政府拥有足够的专业知识以支持政策决策者了解实现政策目标的技术途径；积极培养参与全球标准机构的能力，包括对所需的技术专长进行投资；推动现有机构（如美欧贸易和技术委员会、G7、G20、联合国、世贸组织）就数字贸易问题进行连贯的报告和讨论，以强调互联网标准机构中立、独立的重要性。
第三，加大对双边和多边软件合作的投入。全球在软件和数字监管方面的合作仍然有限，各国需认真考虑：采用模块化办法就共同的程序和行为守则开展跨国合作；共同资助主权技术投资，以通过单个项目满足多国社会的要求；为独立技术基金提供联合融资，以支持当前以美国为中心的投资模式之外的技术开发；加强各国政府之间正式和非正式的数字合作网络，以支持多边技术方案的制定和合作。
参考文献（向上滑动阅览）
[1] Surfing the Wave of Digital Platform Regulation. Deloitte US. (2022). https://www2.deloitte.com/us/en/pages/advisory/articles/surfing-the-wave-of-digital-platform-regulation.html.[2] Bietti Elettra . A Genealogy of Digital Platform Regulation. Georgetownlawtechreview. Jan 2023. https://georgetownlawtechreview.org/a-genealogy-of-digital-platform-regulation/GLTR-01-2023/
[3] Vermeulen , Mathias. Regulating the Digital Public Sphere - Open Society Foundations. Opensocietyfoundations. Jun 2021. https://opensocietyfoundations.org/publications/regulating-the-digital-public-sphere
[4] Yasmin Afina, Marjorie Buchser, et al. Towards a global approach to digital platform regulation. Chatham House. Jan 2024. https://chathamhouse.org/2024/01/towards-global-approach-digital-platform-regulation
[5] Lilla Nóra Kiss. The United States’Tech Regulatory Dilemma—Through a Foreigner’s Eyes - Digital Platforms and American Life: A Project by the American Enterprise Institute. AEI. Mar 2023. https://platforms.aei.org/the-united-states-tech-regulatory-dilemma-through-a-foreigners-eyes/
[6] The Digital Markets Act: ensuring fair and open digital markets - European Commission. European Commission. Oct 2022. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en
[7] The Digital Services Act package. Shaping Europe’s digital future. European Commission.2023. https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/digital-services-act-package
[8] Lilla Nóra Kiss. The United States’ Tech Regulatory Dilemma—Through a Foreigner’s Eyes - Digital Platforms and American Life: A Project by the American Enterprise Institute. AEI. Mar 2023. https://platforms.aei.org/the-united-states-tech-regulatory-dilemma-through-a-foreigners-eyes/
[9] Big Tech Braces for Wave of Antitrust Rulings in 2024. WSJ. Jan 2024. https://wsj.com/tech/big-tech-braces-for-wave-of-antitrust-rulings-in-2024-860f0149
视觉：李盼 东子
监制：李俊虎 潘潘