京津冀地区定位中的两个关键问题
原创声明：本文节选自中国金融四十人论坛内部课题“京津冀区域协同发展研究”成果，课题报告将于北方新金融研究院揭牌仪式暨首次闭门研讨会“京津冀协同发展与金融创新”上进行评审。
文／卓贤、贾珅、施戍杰
（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）
《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀地区的整体定位是：以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。
这一整体定位以有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展为出发点，体现了区域整体和三省市各自特色，突出了功能互补、错位发展、相辅相成，符合协同发展、促进融合、增强合力的要求。
“以首都为核心的世界级城市群”统领京津冀地区的战略定位
在京津冀地区的整体定位中，打造“以首都为核心的世界级城市群”是重中之重，统领着其他三项功能定位。
城市群是城市社会发展到高阶段的空间组织形态。城市群是在特定的地理范围内，依托巨型城市为中心，借助于现代化的交通和信息通达性，以中心城市为核心向周围辐射构成的多个城市的集合体。城市群内部的城市具有不同性质、类型和等级规模，但彼此之间通过行政、交通、经济、社会等联系在一起。城市的功能，本质上体现为其在经济社会网络中更多更好地促进各类资源要素的流动。
在城市发展的早期阶段，市场效率机制下交易地点趋于集中，海港、湖泊、山地等地理因素决定了要素流动的成本，对于城市功能的发挥至关重要。
随着集聚程度的提高，土地等不可移动要素价格上升，外部性造成的污染、拥挤成本提高，抵消了市场专业化分工带来的好处，经济要素开始向周边转移。同时，随着交通、通信技术的发展，城市可交换的要素更加多元，信息、资金、技术等非物质要素交换能力显得更为重要。
因此，在发展的高级阶段，城市形态的发展趋势不是朝着传统的物质交换“中心地”极化的方向发展，而是以更大的开放性，朝着城市网络的方向发展。以城市群为形态的城市空间组织模式，有利于在地域相近的城市内部形成互联互通的网络和布局合理的分工，更好地提高城市对外交换信息、资金、物流、技术等整体能力。
世界级城市群是对全球政治、经济和文化都有着广泛的影响力的城市群。全球化的飞速进程改变了当今世界国际竞争的方式，具有区域性或全球性的城市群已成为国际生产力分布体系和劳动地域分工重要的空间组织形式，是大国开展政治、经济、文化竞争的重要载体。
随着世界范围生产力的提高和科学技术的发展，各类要素跨越国界进入国际交流的规模越来越大，全球最优质的资本、技术、人才等要素向某些地区不断集中，形成了北美五大湖城市群、纽约城市群、伦敦城市群、巴黎城市群、东京城市群、中国长三角城市群等世界公认的六大世界级城市群。这些世界级城市群往往都以一个世界级城市为核心，是吸引资金流、人才流、信息流、商品流和技术流的交汇点，能够有效地在全球的范围内配置资源、安排市场、布局网络。
京津冀地区不仅是首都功能承载区，也是国家新型城镇化规划部署建设的我国三大世界级城市群之一，以首都为核心的世界级城市群的定位，反映了不断崛起的中国深化和扩大对内对外开放和空间一体化的内在需求。
以首都为核心的世界级城市群的战略定位，有利于疏解北京非首都功能和解决大城市病。
城市群是加快我国新型城镇化的一个重要途径。京津冀城市群建设问题，出发点和重点还是解决目前北京在发展过程中出现的“大城市病”。原来我们一直关注人口，这次就要从疏解功能方面来解决人口的问题，只有功能疏解出去了，人口才会出去。
北京既是首都，又是大都市和京津冀区域中心城市，因此，北京现有的功能就成了首都功能与大都市功能、京津冀区域中心城市功能的叠加，既是政治、经济、文化、教育、科技创新、国际交往等中心，又成了金融中心、商贸中心、服务中心、交通运输中心等。
功能过多导致的人口膨胀、交通拥堵、房价高涨、环境污染等大城市病无法在自身的行政区划空间内得到解决。建设以首都为核心的京津冀城市群，能给北京非首都功能疏解提供巨大的调整空间，使北京更好地发挥全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能。
以首都为核心的世界级城市群的战略定位，有利于实现区域整体协同发展。
京津冀城市群的经济密度远低于长三角和珠三角，仅相当于长三角、珠三角的32.24%和15.68%。城市群合理健康的发展，能够优化整体区域的生产、生活、生态空间，打破要素流动的行政壁垒，建立区域一体化的要素市场，形成以核心城市为引领的城镇等级规模体系，实现城市群内部各城市共生共长、共同繁荣。
建设以首都为核心的京津冀世界级城市群，有利于通过城市群内各城市的合理分工与合作，强化城市群产业分工的耦合效应，引导生产力布局优化和生产部门协同发展，降低区域内的交易成本，推动产业集群化发展，并形成一批专业化功能城市。
通过发挥城市群成长过程中城市增长的共生效应，京津冀地区能够实现优势互补，从而形成中国第三增长极，并引领我国北方进一步对外开放，缩小京津冀与长三角和珠三角的差距，平衡我国南北方布局。
以首都为核心的世界级城市群的战略定位，有利于形成全国创新驱动经济增长新引擎。
京津冀地区是我国创新资源最丰富、创新能力最强的地区，实现创新驱动发展是京津冀协调发展的重要使命和责任。
但是京津冀作为一个区域经济整体，区域科技创新分工尚未形成，科技资源共享不足，创新链与产业链对接融合不充分，区域科技合作机制尚未建立，创新水平与长三角、珠三角地区相比，存在一定差距。
区域协同创新是一种跨地区、跨组织、跨文化的复杂的合作创新活动，是涉及产品创新、技术创新、管理创新、制度创新等多方面、多层次相互支持、联动创新的有机整体。
京津冀地区建设世界级城市群，有利于发挥城市在知识积累、信息共享、技术外溢的功能，提升区域协同创新能力和创新成果转化率，形成分工明确、产业链与创新链高效连接的区域创新共同体。
以首都为核心的世界级城市群的战略定位，有利于京津冀地区建成生态修复环境改善示范区。
京津冀协同发展是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要。在全国范围内，京津冀地区是水资源、生态环境约束最紧、挑战最大的地区之一。京津冀地区建设世界级城市群，将通过以下三个途径改善该地区的生态环境：
一是有利于优化城镇布局形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，改善城镇的最优规模和交通基础设施条件，从而提高资源利用和环境治理的效率；
二是有利于强化节点城市的支撑作用，优化京津冀地区的产业结构，实现低碳绿色发展；
三是有利于推进京津冀生态环境协同治理，推动建立一体化的环境准入和退出机制，协同构建统一的生态环境规划、标准、评价、监测、执法体系，完善大气污染联防联控协作机制。
京津冀地区定位问题关键在于合理定位首都的功能
有效疏解北京非首都功能，是整个京津冀协同发展战略的核心。而准确定位北京的功能特别是经济功能，又关系到整个地区的要素重组、产业重构和区域分工。
《京津冀协同发展规划纲要》将北京市定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。值得注意的是，北京的四个功能定位中没有提到“经济中心”。
不提经济中心定位将减缓北京城市治理压力
从国外特大首都城市的发展经验来看，兼具政治中心和较强经济功能的首都城市对于区域乃至全国的人口具有极强的集聚引力。
在工业化和城镇化快速发展阶段，首都人口规模会以比一般城市更快的速度增长。而进入后工业化和城镇化中后期发展阶段，生产性服务业在中心城区高密度集聚、制造业和居住向城市外围地区扩散、城市居民的职住分离程度上升等特征也表现得十分突出。这些因素会在不同发展阶段造成首都城市的治理压力。
因此，在经济发展方面，北京应转向优化经济功能”其与“建设经济中心”的主要区别是：
经济发展导向上，不单纯以追求经济规模或数量增长为目标，而是以更加注重提升增长质量和改善民生为目标。
产业结构上，不是追求大而全，而是围绕更好支持首都核心功能和最大化发挥首都优势要素资源，选择和布局产业。
发展手段上，政府应减少对于经济发展的直接参与，将精力更多放在优化经济发展环境和提升公共服务供给能力上来。
应进一步发挥首都对周边区域的扩散效应
改革开放后，北京不再定位为“经济中心”，但人口集聚效应依然明显，根本原因在于京津冀三地发展存在分化。纾解北京人口的根本途径是缩小三地发展差距，这要求更多发挥首都经济的扩散效应。
图1展示了改革开放以后，京津冀三地与全国的五年人口平均增长率。
图1：人口五年平均增长率（1978-2014）
其基本态势是：
北京高于天津
天津高于河北
河北则与全国水平接近
2010年以前，北京虽不再承担“经济中心”职能，也基本不再发展大工业。人口增长速度却不仅没有减缓，反而不断增加。也正是由于人口的高度集聚，导致一系列“大城市病”开始在首都爆发。
2010年以后，北京人口增长出现滑落并被天津超过。人口纾解初见效果，其原因并不是北京收入水平出现下降，而是随着协同发展的推进，其他两地收入水平得到提高，产生吸引力。因此，纾解北京人口的核心举措是发挥首都经济的扩散功能，与津冀两地协同发展。
构建“双核心、一基础”的首都功能体系
北京作为复合功能型的大国首都，应着力构建“双核心、一基础”的功能体系。“双核心”指的是“作为世界城市的核心职能、作为全国首都的核心职能”，包含政治中心、文化中心、对外交往中心、科技创新中心、国家金融服务、高精尖产业体系等方面。其中：
政治中心属于首都职能
科技创新中心属于世界城市职能
文化中心、国际交往中心是世界城市职能、首都职能的交集
“一基础”指的是北京作为国际竞争力城市、可持续发展城市应具备的城市基本职能。北京应该在教科文卫体、商业商贸设施、交通及市政基础设施、居住等四个方面提升城市基本职能。
图2 北京“双核心一基础”的职能体系示意图
北方新金融研究院成立背景
天津是环渤海经济圈的重要经济枢纽，是辐射东北亚经济圈最大的北方港口城市，并拥有目前北方唯一的自贸试验区，承载着多项改革创新重任。京津冀协同发展、自由贸易试验区建设、国家自主创新示范区建设、滨海新区开发开放和“一带一路”重大战略深入实施，为天津发展提供了更广阔的空间。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅最新印发的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，京津冀地区与其他四省市、三城已被选定为承担“全面创新改革试验”的区域，将着力从处理好政府与市场关系、促进科技与经济融合、激发创新者动力和活力、深化开放创新等4个方面开展改革探索。此前印发的《京津冀协同发展规划纲要》将天津市的功能定位明确为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”。
为了抓住国家战略机遇，推动金融创新运营示范区建设，在新常态下，天津将以创新的思路进一步深化改革、先行先试，发展“新金融”业态，为先进制造研发和国际航运核心区建设提供金融支持，促进天津经济的持续健康发展。
为此，中国金融四十人论坛拟发起“北方新金融研究院”，与天津市政府战略合作，致力于新金融领域的政策研究，为天津金融创新运营示范区建设献计献策，力争成为北方首屈一指的新金融智库。
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