派出所应防止消防转隶期的渎职失职风险
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在消防职能转隶衔接到位之前，相关法律规章未作修改的情况下，基层公安机关特别是公安派出所，若对消防监督工作放手不管，一旦发生重大火灾，具有渎职失职的法律风险。
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转隶过渡期的特点
（一）消防管理职责划入应急管理部门，消防管理主体发生变化
2018年10月9日10点，公安消防部队正式移交2018年新组建的应急管理部。按照国家机构改革部署进度，消防监督职责也将在规定期限内划归应急管理部门。
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》厅字（2018）60号
第三条第八项规定：“负责消防工作，指导地方消防监督、火灾预防、火灾扑救等工作。”
第四条规定：“应急管理部设下列内设机构（七）火灾防治管理司，组织拟定消防法规和技术标准并监督实施，指导城镇、农村、森林、草原消防工作规划编制并推进落实，指导消防监督、火灾预防、火灾扑救工作，拟定国家综合性应急救援队伍管理保障办法并组织实施。”
第六条规定：“应急管理部负责管理消防救援队伍、森林消防队伍两支国家综合性应急救援队伍，承担相关火灾防范、火灾扑救、抢险救援等工作，设立消防救援局、森林消防局，分别作为消防救援队伍、森林消防队伍的领导指挥机关。具体机构设置、职责和编制等事项另行规定。”
即新组建的应急管理部负责火灾防治和消防救援事务。
（二）现行相关法律目前暂未修改
在现行《消防法》和《人民警察法》等法律法规没有修改的情况下，县级公安机关和公安派出所仍在法律层面履行消防监督管理职责。
（三）公安部有关规章做了微调
2018年11月3日《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》（公安部第149号令，自2019年1月1日施行）第九条删除了消防安全管理的规定。从这一变化可以看出，公安部已经将涉及消防安全管理的行政案件办理从该规定删除。
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转隶过渡期的难题
（一）公安机关是否仍要实施消防管理职能？
《消防法》第四条明确规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此可见县级以上政府公安机关对本行政区域的消防工作行使的是监督管理职责，但具体实施并非县级公安机关。在机构改革的背景下，消防监督管理职责应当是由已经接受公安机关消防机构转隶的应急管理部门负责。
公安部《公安机关办理行政案件程序规定》修改后将消防安全管理部分删除的做法实际上也是回应了这个问题，即消防监督管理职责工作的主体责任应当由已经接受公安消防机构转隶的各级应急管理部门负责。由于公安部门和应急管理部门均是同级政府组成部分，根据行政法的分权理论公安部门无权对由应急管理部门的负责工作越权行使。
（二）公安机关是否对消防工作无所作为？
笔者认为目前公安派出所应当继续履行消防监督职责。
第一，无论是《公安机关办理行政案件程序规定》规定了公安机关对群众的报警不属于自身管理职责权限范围内的应当先接收再移送。从接处警角度，公安机关必须先受理关于消防的报警举报投诉再联系应急管理部门处置。且《公安机关办理行政案件程序规定》仅是明确和规范公安机关办理行政案件的程序，并不能完全规定其管理职责。
第二，《人民警察法》第六条第四项规定：“组织、实施消防工作，实行消防监督”是公安机关的人民警察的法定职责。在法律未做明确修改调整的情况下，完全将消防工作一推了之，有可能面临不作为的法律风险。且《消防法》尚未修改，公安机关仍应履行消防监督管理职责。
第三，旧有的消防行政管理模式下公安机关和派出所发挥了重大作用，在过渡时期突然停止发挥作用会引发社会问题，是懒政惰政的表现。公安派出所仍应承担消防安全管理的职能。
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过渡期公安机关履行法律职责的具体方法
《消防法》第五十三条规定：公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。
现行有效的公安部规章《消防监督检查规定》第四条规定“公安机关消防机构应当与公安派出所共同做好辖区消防监督工作”，其中第四章专章 “公安派出所日常消防监督检查”作了规定，在该规章废止之前，消防职能转隶衔接到位之前，公安派出所仍然应当对其日常监督检查范围的单位履行消防监督管理职责，公安派出所在日常消防监督检查中，发现存在严重威胁公共安全的火灾隐患，应当在责令改正的同时书面报告乡镇人民政府或者街道办事处和公安机关消防机构。
虽然现有政策文件规定公安部消防管理职责移交应急管理部，但法律尚未修改，在职能转隶衔接到位之前，社会管理职能不允许出现断档或空白。在法律未做进一步调整的情况下，基层公安机关若对消防工作放手不管，一旦发生火灾，具有渎职失职的法律风险，面临纪检监察机关的审查调查可能。个人认为，为防止法律风险，县级公安机关及公安派出所应通过以下几个方面发挥具体作用：
（一）法律宣传和行政指导
《消防法》第五条规定：“任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。”
第六条第三款规定：“公安机关及其消防机构应当加强消防法律、法规的宣传，并督促、指导、协助有关单位做好消防宣传教育工作。”
故加强消防法律宣传和安全教育是公安机关责无旁贷的义务，无论机构改革如何进行，进行消防法律宣传永远是作为政府组成部门的公安机关义不容辞的责任。
在机构改革的现实情况下，公安机关已经不宜对消防管理对象实施人身和财产的强制措施。笔者认为在过渡时期公安机关应当充分发挥行政指导、说理执法等柔性的执法方式，对消防管理对象进行消防安全的行政指导。
（二）积极履职作为做好警察“本分工作”
1.提前介入
由于行政拘留处罚只能由县级以上公安机关决定，故在日常工作中发现可能被处以行政拘留的消防违法行为公安机关可以及时提前介入，按照原办理渠道和审批程序执行。
2.接处警
在接到有关消防违法和火灾警情报警后，公安机关应当边处警边通知应急管理部门。到达现场后开展力所能及的救援救灾和现场处置工作。待应急管理部门到达现场后及时移交应急管理部门。
3.大型群众性活动的消防安全
公安机关治安部门在依法审批大型群体性活动前，要书面函告同级应急管理部门依法开展消防监督检查，不具备消防安全条件的不予审批。
4. 办理刑事案件
对涉嫌构成失火罪、消防责任事故罪的案件，由应急管理部门书面移送当地公安机关办理。
5.救援现场的现场管制和交通管制
公安机关应当本着“以人民为中心”的理念，站在维护人民生命财产安全的角度，继续落实好公安派出所消防监管职责，保持110和119的互通共享，保证救援现场的现场管制和交通管制。
（三）继续履行日常消防监督和参与火灾事故调查
在消防法律法规修订前公安派出所仍应继续履行日常消防监督和参与火灾事故调查工作。这种工作是过渡时期的特殊性决定的，不然就会出现社会管理空白和缺失。在具体工作中可以采取安全检查、控制火灾肇事嫌疑人和线索转送等方式。
1.安全检查
笔者认为，在法律未作实际调整的情况下，公安机关仍应对消防管理对象进行必要的安全检查，这种检查不单以处罚和管理为目的，更多的可以是对特定场所常规内保检查的一种附带性检查监督。对检查中发现的问题可以用提示单、告知书的方式通知被检查人，需要责令整改的可以口头责令整改。同时将相关情况抄报消防机构。
2.控制火灾肇事嫌疑人和保护火灾现场
公安派出所实行24小时值班制度，群众观念中拨打110报警救助也是一个社会习以为常的情景。在接到报警或工作中发现火灾肇事嫌疑人后公安机关应当履行职责控制火灾肇事嫌疑人并保护火灾现场，可以通过普通询问笔录的形式固定证据再移送消防机构或应急管理部门，也可以直接移送消防机构或应急管理部门。
3.线索传送
在日常工作中发现的违反消防管理的线索、问题，公安机关应当及时移送消防部门，对于紧急情况下不及时处理有可能发生危害后果的，公安机关应当采用应急措施控制现场，制止违法后再移送消防机构和应急管理部门。
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公安机关履行职责时慎用的措施和处罚
（一）慎用强制传唤
修改前的《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第三款规定了对违反消防安全管理的嫌疑人强制传唤，本条删除了“消防安全管理”六字，意味着公安机关强制传唤的对象范围不再包括违反消防管理的嫌疑人。
（二）慎用以公安机关名义实施对财物的行政强制
现有法律法规中消防行政强制大多主体为消防部门，在此框架下，公安机关不得以自己的名义实施对财物的行政强制，确实需要现场采取紧急措施的，应通过联合执法，临时控制及时移交应急管理部门的模式进行。
（三）慎用以公安机关名义决定处行政拘留外的消防行政处罚
在中央两办文件后，公安机关不能以自己名义再决定行政拘留以外的消防行政处罚，该类处罚的主体不应当是公安机关，在工作中发现案件线索应及时移送。
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作者简介
谢德明：男，安徽大学法学学士、南京大学公共管理硕士、安徽省马鞍山市公安局开发区分局法制大队大队长、 公职律师。
陈亮：男，中国人民公安大学法学学士、苏州大学法律硕士、 江苏省常熟市公安局法制大队副大队长、公职律师。
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