派出所接到110指挥中心指令后没有安排警力现场处置，未依法履行职责

山东某啤酒有限公司、齐河县公安局公安行政管理:其他(公安)二审行政判决书

（2020）鲁14行终34号

当事人信息

上诉人（原审原告）山东某啤酒有限公司，住所地山东省德州市齐河县华店镇宋庄村1号。法定代表人张立庆，总经理。

被上诉人（原审被告）齐河县公安局，住所地山东省德州市齐河县齐晏大街302号。法定代表人刘立文，局长。

出庭负责人王振利，副局长。

委托代理人马成军，该单位工作人员。

委托代理人周宁，山东杨宜广律师事务所律师。

被上诉人（原告被告）齐河县公安局华店派出所，住所地齐河县华店镇政府驻地。法定代表人肖龙岳，所长。

委托代理人周宁，山东杨宜广律师事务所律师。

原审第三人宋某金，男，1957年2月23日出生，汉族，住山东省齐河县。

审理经过

上诉人山东某啤酒有限公司（以下简称某公司）因不履行法定职责及行政赔偿一案，不服山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初45号行政判决，向本院提起上诉。

本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，原告及第三人均认可双方于2016年10月份签订租赁合同，原告租赁第三人农机大院从事啤酒生产，租赁期限是十年。

2018年12月7日，齐河县国土资源局对第三人作出齐国土监字（2018）162号责令改正违法行为通知书。该通知书内容“ 宋某金：你未经依法批准，占用华店镇宋庄村集体土地建设某饮料厂，擅自改变农业用途，造成农用地非农化的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、四十三条、四十四条的规定，构成了非法占地事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，责令你自收到本通知书之日起七日内自行改正土地违法行为。逾期不改正的，我局将依法追究你的法律责任。”

2019年1月24日，张立庆向华店派出所报警称其所在原告公司门牌被第三人强拆。2019年2月1日，张立庆向华店派出所报警称第三人将原告公司链条锁砸坏。2019年3月7日，张立庆向齐河县公安局110报警称第三人故意毁坏财物。

华店派出所对该三次报警均出警并告知原告与第三人的经济纠纷不属于公安机关职责范围，告知原告方应法院起诉救济。

2019年3月9日，张立庆向齐河县公安局110报警称第三人强拆其设备。

齐河县公安局110指挥中心接到报警后派警给华店派出所，华店派出所根据前三次报警认为属于经济纠纷并反馈给110指挥中心，齐河县公安局110指挥中心告知原告方其报警不属于公安机关职责范围，告知其到法院诉讼救济。

另查明，2019年2月2日，华店派出所对张立庆的询问笔录中，张立庆称，第三人曾给看过齐河县国土资源局作出的限期改正通知书，双方就搬迁的事情谈过两次，没有结果。

第三人组织人员分别于2019年1月24日、2019年3月7日拆除原告门牌、电机设备，2019年2月1日，第三人将原告锁砸坏。2019年3月9日，第三人组织人员将原告单位设备拆除。原审法院认为，关于本案的适格被告的问题。

《公安部110接处警工作规则》第二条规定：

“城市和县（旗）公安局指挥中心应当设立110报警服务台，负责全天24小时受理公众紧急电话报警、求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉。”

第九条规定：

“公安机关应当根据当地实际情况，合理布置警力，确保案（事）件发生时，处警民警能够及时赶到现场。”

第十三条规定：

“110接警工作实行‘一级接警’，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。”

据此，本案原告工作人员拨打了齐河县公安局110报警电话，是其向齐河县公安局报警，齐河县公安局有对该报警根据情况合理布置警力，确保案件发生时处警民警及时赶到现场的法定职责。

齐河县公安局110指挥中心在110报警平台告知原告到法院诉讼解决，齐河县公安局最终并没有实际安排华店派出所出警。

故齐河县公安局是本案的适格被告，华店派出所不是本案适格被告。

被告齐河县公安局未出警是否违法的问题：

2019年3月9日，原告以第三人强拆其设备为由报警，结合原告前三次报警及公安机关出警情况，足以看出，原告与第三人之间因履行“齐河县国土资源局对第三人作出齐国土监字（2018）162号责令改正违法行为通知书”内容，双方不能协商一致，第三人组织人员实施对原告设备拆除，是引发上述报警的真实原因。

本案之前的三次报警，公安机关已告知原告就其与第三人的纠纷到法院诉讼解决。

2019年3月9日的报警，原告对第三人拆除其设备的原因是明知的，其对于双方存在的纠纷解决途径也应知晓，原告报警的实际目的是维护原告设备现状，免遭拆除，而非其财产遭受现实危害需要公安机关处理的紧急求助事项。

故被告齐河县公安局根据报警情况，未安排警力出警并无不当，其不存在违法行为，原告要求确认被告不履行出警职责行为违法，本院不予支持。

关于原告主张被告赔偿500万损失的问题：

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：

“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(三)违法征收、征用财产的;(四)造成财产损害的其他违法行为。”

据此，行政赔偿的前提是行政机关违法行为侵犯了行政相对人的合法权益，被告齐河县公安局在本案中并不存在违法行为，原告要求其承担赔偿责任没有法律依据。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告山东某啤酒有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告山东某啤酒有限公司负担。

上诉人诉称

上诉人山东某啤酒有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：

1.依法撤销(2019)鲁1482行初45号行政判决(以下简称原审判决)；

2.依法确认被上诉人未履行出警的法定职责违法；

3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

事实与理由：

一、认定事实错误。

2018年3月9日，上诉人生产线及车间隔断被案外人宋某金带人非法破坏。面对财产被毁，生产经营被破坏的行为，为保护财产安全，维护生产经营。上诉人多次拨打110报警，被上诉人一直未依法出警，未履行法定职责，致使上诉人生产线被破坏殆尽，损失惨重。

上诉人2018年3月9日案涉报警符合《公安部110接处警工作规则》第十四条规定的多种情形。

被上诉人未依法履行法定职责，违反《公安部110接处警工作规则》等相关法律规定，行为违法。

原审判决认为“涉案报警为非其财产遭受损害需要公安机关处理的紧急求助事项”严重错误。

（1）一审法院认定涉案报警为：非其财产遭受损害需要公安机关处理的紧急求助事项。上诉人认为此认定完全错误。

事实上，涉案报警为危及财产安全，危及生产经营的紧急报警，而非求助，而且当时不法侵害正在进行中，同时原告五次拨打110进行报警，已经体现了此报警的强烈性和急迫性。一审被告的不出警和纵容导致原告生产线被破坏殆尽，“非其财产损害，非紧急事项”无根无据，一审法院事实认定严重错误。

（2）一审法院认为“原告通过报警以求维护设备现状，免遭拆除的目的”完全错误。

原告有维护自己合法财产免受侵害的权利。原告报警以求设备免遭拆除的行为有法可依。原告生产线为原告的合法财产，原告租赁第三人房屋在协议期内,同时原告不欠第三人任何费用。法律赋予了原告有保护自己合法财产不受任何其他不法侵害的权利。

（3）一审法院把破坏生产经营、寻衅滋事、毁财行为认定为纠纷完全错误。

一审庭审证据充分显示原告本案之前的三次报警均属于破坏生产经营、寻衅滋事和毁财行为，此三种行为不属于纠纷，是源于纠纷的次生性问题，一审被告出警制止责无旁贷。一审被告提供的三回五次出警的视频，均是第三人破坏生产经营、毁财的铁证。

（4）一审法院认定第三人强拆合法完全错误。

此强拆并非司法强拆，无法律依据且被法律所禁止。第三人没有任何执法证明，即使第三人存在履行消除违法行为的义务，那么法律也不允许第三人用违法的手段去消除违法。事实上，第三人强拆的行为不仅仅是违法，而且已经涉嫌犯罪。

退一步来讲，即使齐河县国土资源局也没有拆除原告生产流水线的权力，齐河县国土资源局如果确实需要拆除原告生产流水线，也需要申请人民法院强制执行，而正常法律程序下，一审原告在生产线被拆除前也享有充分的陈述和申辩权。强拆不合法，第三人违法事实清楚，被告理应依法出警。

（5）本案适格被告问题认定错误。

事实上，庭审中两被告均认可齐河县公安局110指挥中心已经向华店派出所进行了派警，同时，被告的证据也证明了110指挥中心已经派警。是华店派出所没有出警并向齐河县公安局110指挥中心去电撤销了报警。

统一指挥、分类处警，是110指挥中心的法定职责，而绝非齐河县公安局华店派出所的法定职责，齐河县公安局华店派出所应该依法服从110指挥中心的派警指令，接到派警指令后应该第一时间赶到案发现场，而不是将其行为以定性为经济纠纷的形式反馈给110指挥中心，此处警方式没有法律依据。

齐河县公安局华店派出所未依法出警，未履行法定职责，故齐河县公安局华店派出所应为本案负责，为本案适格被告。

同时，齐河县公安局110指挥中心在正确派警之后，又违反程序，错误的听从了齐河县公安局华店派出所的撤警意见，齐河县公安局110指挥中心听从齐河县公安局华店派出所的错误指令，而不处警的行为也无法律依据，是明显的违法及不履职行为。

同时，即使如判决书所言，此为非其财产遭受损害需要公安机关处理的紧急求助事项，那么依据公安部《110接处警规则》第三十三条，承担城市应急处置主叫号码任务的110报警服务台接警工作人员，应当及时将公安机关职责范围以外的报警求助电话转到相关单位处置。

故以原审判决之认定，一审原告应向法院进行求助，即公安局110指挥中心应把原告的报警求助电话转到法院进行处置，被告之一齐河县公安局未依法把报警求助电话转到相关单位，也存在不履职的违法行为，故两被告都存在不履职的违法行为，都为本案适格被告。

（6）关于“正在进行的不法侵害需要到法院诉讼解决”的认定错误。

法院诉讼不能解决、制止正在进行的不法侵害，这是基本常识性问题。

二、适用法律错误。

原审判决认定事实错误，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回原告起诉，显然属于适用法律错误的情形。

三、本案案情简单，但一审法院对于焦点的调查与认定避实就虚，严重不清。

法官职业道德基本准则规定：法官有查明案件基本事实的责任和义务，上诉人认为一审法院应围绕以下核心点问题进行调查与认定，

（1）强拆(第三人拆除原告生产流水线的行为)是否属于司法强拆，是否合法。

（2）原告报警时不法侵害是否正在进行中。

对于正在进行的不法侵害，公安机关责无旁贷。

《刑法》第二十条规定：“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。本条法规也说明了对于正在进行的不法侵害，不仅仅公安机关要及时出警，被害人还享有私力救济的权利。

（3）第三人拆除原告流水线中是否存在破坏生产经营、毁财的行为。

（4）寻衅滋事、毁财、破坏生产经营的行为是否属于纠纷。

（5）一审原告面对正在进行的不法侵害，除了报警别无选择。

（6）通过法院诉讼的形式能否制止正在进行的不法侵害。

如不能，就只能报警。

三、程序涉嫌违法部分。

（1）上诉人认为，法官释明表示(“原告部分撤诉，变更为先确认违法，再对赔偿另行主张”涉嫌重复起诉)没有法律依据，涉嫌违法。

原告一审开庭前明确提出对诉讼中的部分请求进行撤回，也就是说先确认违法，再对赔偿部分，另行主张，然而主审法官对此进行了释明，说可以允许部分撤诉，但另行起诉有重复起诉的嫌疑，此释明原告感觉有威胁的嫌疑，原告自然不敢冒重复起诉的危险，于是原告只得坚持诉讼请求不变。

《法官行为规范》第十条第五款明确规定，当事人自愿放弃起诉的,除法律另有规定外，应当准许。

当事人自愿放弃部分起诉，有法可依。

《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条规定，人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。

人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。赔偿事项另行提起诉讼也有法可依。原告请求在确定违法成立后，再对损失进行鉴定的请求有法可依。

（2）一审法院缺乏公平公正，存在着严重的身份歧视，违法且违反法官职业基本道德。

《行政诉讼法》第八条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

但事实在第二次开庭的法庭上，原告方作为普通百姓不允许携带手机进入法庭，而被告方却因为身份是公安局的被允许携带手机，而且手机就放在被告面前的桌子上，堂而皇之，非常醒目，法官也未制止。

判决书中对原告诉讼代理人和被告诉讼代理人的身份描述也大相径庭，原告诉讼代理人性别，民族，出生年月日均清清楚楚，而被告诉讼代理人性别无，民族无，出生年月日均无。

法律面前人人平等，公平公正的法官职业基本道德毫无体现之处，细节的处置不公暴露出了行政诉讼中原被告法律地位的不平等。原被告法律地位的不平等自然会导致审判结果的不公平。

（3）一审法院涉嫌毁灭重要证据，一审开始前，原告未收到被告证据，原告依照其他法院惯例，错误地以为被告未递交任何证据，故一直未对被告递交的材料进行查阅、复制。

一审开庭后，主审法官问到被告视频资料时间有多久时，被告回答仅调解视频就有两个多小时(请法庭调取第一次开庭庭审音像资料用于证实)，因庭审时间过于紧张，结合主审法官的诱导，被告庭审中未对此视频资料进行举证，庭审过后，原告要求对此视频证据进行查阅，主审法官却以此证据未举证为由拒绝原告对此进行查阅，原告认为被告递交的证据就是让看的，未质证主要原因是法庭安排时间不合理。

况且被告作为国家司法行政机构递交的证据没有保密的必要，质证过的和未质证的证据都属于证据，没有禁止原告查阅被告证据的法律依据，同时原告如提前过来阅卷则都能看到了，为此，原告据理力争，但一直未获允许，历尽一天时间，原告也未能对此视频资料进行复制查阅，最后被告知三日之后专门开庭对此视频资料进行质证。

三日后开庭，原告才得以对此视频进行复制，但此视频已不完整，在时间上与被告所说的两个多小时并不相符了，原告认为此视频证据有被掉包之嫌。

（4）立案之初，原告向主审法官递交上诉状及证据时，原告依据《行政诉讼法》第五十一条要求主审法官出具注明收到日期的书面凭证，第一次庭审时，主审法官向原告索要原出具的书面凭证。

原告认为，主审法官要回凭据没有法律依据，且不符合程序。

四、其他不合情理之处。

（1）庭审笔录中的合议庭认为毫无根据。

(请调取第一次开庭庭审音像资料用于证实)庭审质证中原告向被告及第三人的多次发问均被主审法官以与本案无关为由，不允许被告及第三人对此进行作答，而在庭审记录中却巧妙地改成了合议庭认为，事实上，本案在庭审过程中，未有任何合议的过程，人民陪审员更未有任何意见发表。

原告的发问均是主审法官以与本案无关为由，不予准许被告及第三人回答，合议庭认为之说毫无根据。

（3）一审法院判决书自相矛盾。

该判决书中第十页最后一段明确写明本院认为“齐河县公安局有对该报警根据情况合理布置警力，确保案件发生时处警民警及时赶到现场的法定职责”，此认为与本案的一审判决“齐河县公安局根据报警情况，未安排警力出警并无不当，其不存在违法行为”明显矛盾。

（4）被告诉讼代理律师在一审质证中，把第三人拆除原告生产流水线的行为辩解为一种合法的私力救济行为，同时辩解为保护性拆除,稍有法律常识的人都明白，除正当防卫外的其他任何私力救济行为均不为法律所允许，均是违反《治安管理处罚法》或《刑法》的行为。另外保护性拆除也无任何法律依据。

这就是变相的承认了第三人拆除原告生产流水线的行为是违反治安管理处罚法或刑法的。

综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销，并依法改判，请求贵院支持上诉人请求。

被上诉人齐河县公安局、被上诉人华店派出所及原审第三人宋某金均未提交书面答辩状。

二审中，对当事人有异议的被上诉人证据19三次处警视频证据，本院予以当庭播放并组织质证。

上诉人某公司对此质证意见为：

对视频真实性无异议，能清楚反映三次报警均源于毁财、破坏生产经营、寻衅滋事等问题，民警在处警过程中也告知毁财属于治安案件，由公安机关受理，但几次的处警备案单内容为后续填写，不具有合法性。

其他各方当事人对三次处警视频证据无异议。

原审第三人宋某金对上诉人一审提交的证据9无异议。

经合议庭评议，被上诉人证据19能够证实被上诉人2019年1月24日、2019年2月1日和2019年3月7日三次处警情况，与本案具有关联性，能够作为认定案件事实的根据。

上诉人证据9涉及刑事立案及搬迁协议内容，与本案履行法定职责请求没有关联性，不作为认定案件事实的根据。

结合本案在卷证据及法庭调查情况，本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致。

本院认为

本院认为，当事人主要争议焦点为被上诉人是否履行法定职责以及上诉人的赔偿请求是否成立。

首先，公安部《110接处警工作规则》（2003年4月30日实施）第十一条规定：

“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。

对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。”

本案中，2019年3月9日，上诉人某公司在其生产设备被原审第三人宋某金组织人员拆除时拨打110报警，被上诉人齐河县公安局华店派出所在接到被上诉人齐河县公安局110指挥中心指令后，未按前述规定安排警力前往现场开展处置工作。

虽然两被上诉人均主张，上诉人某公司与原审第三人之间存在经济纠纷应当通过诉讼方式解决且已经在2019年1月24日、2019年2月1日及2019年3月7日三次处警过程中告知上诉人，但上诉人某公司再次报警并主张有危及财产安全的行为正在发生的情况下，被上诉人齐河县公安局华店派出所应当按照前述公安部规则规定及时前往现场调查核实相关情况并进行处置。

正如两被上诉人所主张，即使上诉人某公司与原审第三人宋某金之间存在经济纠纷，也应当通过法定途径解决，而不是简单的私力救济。

本案中，原审第三人宋某金认可其于2019年3月9日组织专业人员对上诉人某公司的生产设备进行了拆除，说明上诉人某公司报警主张的事实确实存在，被上诉人齐河公安局华店派出所在接到110指挥中心指令后没有安排警力前往现场处置，不符合公安部前述规定，不能认定其依法履行了法定职责，但由于再判决其履行已无实际意义，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，确认其未履行处警法定职责违法。

原审法院对此认定错误，本院依法予以纠正。

其次，公安部《110接处警工作规则》（2003年4月30日实施）第十三条规定：

“110接警工作实行‘一级接警’，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。”

第二十二条规定：

“110处警工作实行‘一级处警’‘就近处警’和‘分类处警’相结合的处警原则；……”

本案中，上诉人某公司的报警求助由被上诉人齐河县公安局110指挥中心通知被上诉人华店派出所处警处置，根据前述公安部规则规定，本案履行处警法定职责的行政主体应当是华店派出所，因此，上诉人某公司对被上诉人齐河县公安局提出的诉讼请求不成立，本院依法不予支持。

再次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十二条规定：

“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。

被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”

第三十三条规定：

“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”

本案中，基于上诉人某公司提供的现有证据，不能证实其主张的具体损失数额，也不能证实其主张的该损失系因被上诉人华店派出所2019年3月9日未依法处警所直接导致，依据前述司法解释规定，其赔偿请求不能成立，依法应当驳回。

综上，上诉人某公司的部分上诉请求成立，本院依法予以支持。

原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初45号行政判决；

二、确认被上诉人齐河县公安局华店派出所2019年3月9日未履行处警法定职责违法；

三、驳回上诉人山东某啤酒有限公司其他诉讼请求。

二审案件受理费50元，依法由被上诉人齐河县公安局华店派出所负担。

本判决为终审判决。

审判长  许本海

审判员  师延锋

审判员  宋冬梅

二〇二〇年四月二十六日

书记员袁娜书记员  李  杨

来源：中国裁判文书网 警界优选

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