深柳读书|中国共产党百年新闻政策的研究图谱与未来落点

深

柳

堂

编者按

“闲门向山路，深柳读书堂”，语出（唐）刘昚虚《阙题》。深柳掩映下的清净书堂，最是读书人向往的治学之所。由是，我们用“深柳堂”来命名《新闻与传播研究》论文推介栏目,以期让同好慢慢品读，细细体味。

本栏目期待能够成为学者们田野归来坐而论道的一方宝地，将理论与实践结合起来，切之，磋之；也欢迎各位读者向作者提出问题，琢之，磨之;我们会精选问题予以回应，奖之，励之。

中国共产党百年新闻政策的研究图谱与未来落点

作者 | 刘小燕 崔远航

内容提要

“中国共产党新闻政策研究”图谱凸现出新闻学视角的偏好与政治学视角的匮乏。既有研究主要聚焦两类主题：一是对特定新闻政策的讨论，二是对某阶段或某时期、某类型新闻政策变迁的审视。当前国内研究呈现：新闻内容管理政策研究多宏观，少数聚焦特定领域政策；媒体经营管理政策研究多历史视角，聚焦特定时期政策；新闻队伍建设政策研究多讨论实践，聚焦论证政策效果；涉外新闻工作政策研究重微观活动，聚焦政策良好作用。中国共产党新闻政策的整体变迁研究重阶段性讨论，呈现阶段之间差异。“百年中国共产党新闻政策研究”的未来取向在于：一是更详尽梳理和勾勒不同类别新闻政策文本变化；二是从政策制定角度系统性阐析政策变迁的多因素；三是建立对中国共产党新闻政策效果及影响的合理评估体系；四是填补研究时段空白。

关键词

中共新闻政策研究

图谱 未来落点

正文

新闻舆论工作一向被中国共产党视为重要工作内容之一。早在1921年中国共产党第一次代表大会通过的第一个决议和第一个纲领中，对宣传队伍的组织构成和政治思想、党内宣传委员的设立等就有所规定。而中国共产党新闻事业的发展、中共领导人新闻思想的沿革等等主题均是新闻史、新闻理论等新闻学领域研究者长期关注的重点。相较而言，作为中共新闻活动重要组成部分之一，新闻政策较少作为主要研究对象。部分研究并未明确界定何为“新闻政策”，仅从新闻史学的角度将其纳入整个新闻事业予以考察；鉴于当前中国尚未出台专门的新闻法，还有一些研究从新闻理论视角将之与新闻法律法规一起解读，并着力剖析如何推动新闻政策法律化，或将新闻政策等同于新闻思想；另有部分研究从新闻实务出发，将新闻政策视为新闻活动的路线、方针等。整体来看，若以“中国共产党”或“中国”与“新闻政策/媒体管理/宣传政策/新闻纪律/舆论管理/新闻制度/新闻体制/宣传制度/媒体政策”等关键词在中国知网进行初步检索，可见此主题下国内相关研究在上世纪90年代以前都较为有限，此后数量逐年增长，尤其在2008年以后，以媒体运营政策、媒体监管政策为主要研究对象的文献不断增多。但整体来看，当前研究对于何为“新闻政策”或者说“中国共产党新闻政策”的概念外延仍未达成共识，在具体的研究议题上也呈现新闻学视角下某些问题规模性聚焦，对另一些跨越政治学视角的问题仍存在大块空白。本文旨在梳理并厘清“中国共产党新闻政策”概念的基础上，总结现有相关研究的兴趣落点，发掘该领域仍待填充的空白点，勾勒当前中国共产党新闻政策的研究图谱。

一、“中国共产党新闻政策”概念的外延争论

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当前国内学界对“新闻政策”的内涵整体上有一定共识，即广义上“政党、政府对新闻传播媒介规定的活动准则的通称，是政党或政府掌握和管理新闻机构的重要手段和基本方法”。但在外延上仍存在较大分歧，主要体现在争议新闻法规、政党和政府领导人新闻思想是否应被视为新闻政策的构成之一。其原因除了研究路径的基本差异外，也部分由于百年来伴随着中国共产党自身执政地位的变化、执政目标的更新，新闻政策本身内部也出现了较大的变革。

具体而言，国内学界对这一概念的广义界定下，新闻政策所辖内容广泛，既包括新闻宣传报道内容政策，也包括新闻从业人员队伍管理政策，还包括媒体经营管理政策等。如最早可见中宣部新闻局新闻研究处的孙大胜，其在1992年的论文《新闻宣传政策略论》中将“新闻政策”界定为：“政党、政府对新闻传播媒介规定的活动准则的通称，是政党或政府掌握和管理新闻机构的重要手段和基本方法。”这一界定脱胎于政治学领域的“政策”概念，并被后来的诸多学者沿用，2014年的《新闻传播大辞典》也沿用了这一概念。“新闻政策”的狭义界定则将之基本等同于新闻内容管理政策或对媒介经营主体的管理政策，前者如Zhang认为新闻政策就是对新闻报道界限的规定——需要说什么、怎么说以及什么不能说，包括宏观上的方向政策和微观上具体新闻报道的政策。后者如金碚，将之等同于规范、指导媒体组织机构行为的政策。

相较来说，对“新闻政策”的广义界定更多见于相关文献，尤其采用历史变迁视角讨论新闻政策的学者，都倾向于采用更为广义的界定，并且就其内涵已基本达成一致。但在厘定概念外延时，则出现明显争议：一则为新闻法规是否应隶属于新闻政策；二是领导人的新闻思想是否应被视为新闻政策。

在探讨新闻法规与新闻政策之间关系上，学者们虽在何为“新闻法规”上并无异议，但就新闻法规是否应被纳入“新闻政策”的研究对象上则各执一词。值得注意的是，若将“法规”和“政策”放在如社会、经济领域内，对于二者之间关系的争议则要小很多：

认为新闻法规不属于新闻政策的学者，多采用法学或政治学的视角，从“法规”与“政策”的先天性属性差异出发，认为前者为法律文件，有法律效力，其出台程序与机构有特殊性；而后者虽有指令性，但基本不具有法律效力，仅是方针、策略和实现该方针策略的手段，故此二者不能等同。从中国国情出发，较之新闻法规（部门规章），新闻政策是党和政府规范调控新闻事业的最主要手段，推动新闻政策朝向法律转化也被众多学者视为未来新闻法制建设的重点。在这些学者看来，如政府部门规章、《宪法》、《民法》等涉及新闻活动的内容均不被视为新闻政策，而党内文件、领导人讲话、党媒社论、决议和通知等则是新闻政策的集中表现形式。

认为新闻法规属于新闻政策的学者，立足于新闻学，其基本逻辑在于新闻政策是政党或国家政府对新闻事业（活动）规范与制约的指导思想的总和，新闻法规则集中体现了国家政府对新闻事业（活动）规范与制约的指导思想，因此新闻法规构成了新闻政策的一部分。基于这一判断，对新闻政策的研究必然无法回避新闻法规。

本文认为，之所以出现这一争议，固然凸显不同学科范式的差异。但从另一个角度而论，其恰与新闻工作本身强烈的意识形态属性以及其在党和政府工作中的重要地位，以及当前中国新闻法规建设的实际情况紧密相关。如行政法规、部门规章和《互联网新闻信息服务管理办法》等其他法规性文件并不能与该阶段党的主导性新闻思想、相关中央决议和文件相割裂，而是相互补充完善的存在，因此在讨论中国新闻政策时，若抛弃同时期法律法规，仅谈论文件决议通知等，难免有所缺漏，因此有必要将新闻法规视为新闻政策构成之一。但若讨论中国共产党新闻政策，则有必要作出区分，其主要原因恰恰在于：第一，在建党后至1949年新中国成立之前，新闻法规由南京国民政府发布，不可被纳入中国共产党新闻政策范围；第二，在新中国成立后，法律法规的颁布和出台已交由国家政府部门完成，而非党内形成，其对象既包括新闻从业人员也包括普通公民，而中国共产党的新闻政策则面向党的新闻工作、新闻事业和新闻活动从业者，二者出台程序不同，面向群体有所交叉但不尽相同。故此，不同主体下，“新闻政策”外延必有差异。

认为新闻思想等同于新闻政策，或新闻思想为新闻政策重要构成的学者众多，亦立足于新闻学视野，或在梳理中共新闻思想变迁时，将某些决定等政策文件纳入其中；或在分析某时期新闻政策特点时，也对领导人新闻思想具体表述展开分析。也有少数研究者在分析中共新闻政策时，几乎不论及领导人新闻思想，而更多关注具体政策文件。尽管这些学者对“新闻政策”的界定基本都落脚于“准则”，但对于中国共产党领导人的新闻思想是否应被视为“活动准则”，双方则各执一词。

本文认为，若参照《中华法学大辞典·法理学卷》对“政策”的界定，党的领导人的新闻思想可被视为新闻工作总路线，而新闻政策处在总路线与具体新闻活动之间的中间决策层；政策必然需要包含政策对象、政策目标和实现目标的手段三个基本要素，党的领导人新闻思想则更为宏观整体，并在具体的新闻政策中得以体现。尽管说党的历史上，既有党的“思想”转化为党的“政策”的，也有党的“政策”（经过实践锤炼）结晶为党的“思想”的。但本文认为，具体相关研究的展开必然需要厘清“新闻政策”与“新闻思想”之间的差异，将视线聚焦于中层政策之上。

二、中国共产党新闻政策研究图谱的主干：新闻学领域的多主题讨论

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尽管关于新闻法规、中国共产党领导人新闻思想是否应被视为新闻政策构成这一问题上仍存有争议，但诸多研究者的视线已有所聚焦。通过“共产党”、“政府”加“新闻政策”、“媒体管理”、“新闻制度”、“媒体改革”、“宣传政策”、“宣传制度”、“对外宣传”、“新闻纪律”、“新闻工作”、“新闻事业”等关键词，在中国知网与sage等数据库检索所得到的资料可见，现有研究主要采用两类路径：一是围绕特定新闻政策开展的主题性讨论，二是对某阶段或某时期、某类型新闻政策的变迁性研究。

整体来看，无论是主题性讨论抑或变迁性研究，基本皆在新闻学这一领域内从新闻业务、新闻理论与新闻史的角度予以分析。如主题性讨论中，新闻内容管理政策多见新闻史研究，媒体经营管理政策、新闻队伍建设政策与涉外新闻工作政策则多见新闻业务类研究。在新闻学视角下，新闻政策仅是新闻生产和实践活动中的一个环节，故而史学类研究多秉持经典思路，更重视新闻工作、新闻思想、新闻人物，仅将新闻政策夹杂在其中予以讨论；业务类研究更重视论证新闻政策对推动新闻生产和事件的意义。仅有部分面向媒体经营管理政策的史学类研究，以及变迁性研究将政策本身视为研究重点，从政策文本出发讨论其变迁与内部逻辑，但此类研究对于政策过程却鲜少论及，本文第三大部分将对此进一步阐述。

（一）新闻史视角下的具体新闻政策研究与政策变迁研究

新闻史视角下具体新闻政策主要集中于新闻内容管理政策上，这一角度更多聚焦于宏观的事业史和微观的历史分析，但对于中观层面的新闻政策，并未进行重点而深入的观照。换言之，尚未将新闻内容管理政策视为独立的研究对象。

具体而言，通史类研究是基于整个中国共产党新闻事业发展史而进行的宏观分析，虽然其中部分论及特定新闻内容管理政策对新闻业务工作展开的影响，但一般并未将中国共产党的新闻政策单独列出进行归纳与分析，而是按照党的新闻事业的发展历史、党的新闻思想的演变脉络、党的新闻业务开展等逻辑，编排和反映党的新闻政策的制定过程、具体内容以及作用影响。本文认为，这样的研究思路在一定程度上与中国共产党新闻政策体系的规范成熟相一致。鉴于政策为指导和管理具体的新闻传播活动而制定，自1921年至今，中国共产党的新闻传播活动处于不断成熟规范的过程中，因此，党的新闻政策也处于不断体系化、不断常规化的过程中。

微观历史分析则主要按照历史发展顺序或围绕具体的新闻传播实践、现象等开展研究。典型如按照中国共产党早期、延安时期、新中国成立后三个时段的集中性，在论及某地区、某时期、某媒体的新闻传播活动时，对中共新闻内容管理政策有所触及。如马光仁的《上海新闻史》、程沄的《江西苏区新闻史》、陈信凌的《江西苏区报刊研究》、李文的《陕甘宁边区新闻事业》、王敬的《延安〈解放日报〉史》、许鑫的《中共三次新闻改革与传媒公共性的变迁》等等。但本文认为，与通史类研究一样，这一类研究同样并未将新闻内容管理政策视为独立研究对象，存在研究路径上重新闻工作、重新闻思想、重新闻人物，轻新闻政策的情况。

无论是分析特定类型新闻政策还是将新闻政策视为整体，现有研究中不乏对政策历时性变化的讨论分析。若检视当前讨论中国共产党新闻政策变迁的文献，可见研究者普遍会对政策变迁划分阶段。但对于新中国成立前的历史分期，研究者能够形成共识，但对于新中国成立后的历史分期，则呈现出划分标准的显著差异。

具体而言，参照前人研究，本文认为，历时性研究对阶段的划分可依据的标准包括且不限于以下两类：相似性聚合下的阶段划分，与主导性影响因素变化下的阶段划分。前者意味着需要剖析、掌握系列新闻政策伴随时间变化其内部的相似性与差异性，从而据此划分不同阶段；后者意味着需要明晰影响中国共产党新闻政策变迁的主导性因素，依据这一主导性因素变化划分阶段。若认为在一定时期，中国共产党内指导新闻政策制定的主导思想是一致且稳定的，那么无论在内容管理、媒体经营管理、新闻队伍建设还是涉外新闻工作上，政策的历时性变迁也应基本一致，即不同的政策阶段划分应一致。

研究者对于新中国成立前政策变迁的历史分期基本遵循后者，基本形成共识：即据战争进程或革命进展对其进一步分期，其基本逻辑在于中国共产党的新闻政策服务于当时的革命任务，故革命任务的调整也带来了新闻政策的整体调整。但对于新中国成立后中国共产党新闻政策历史变迁的阶段划分已形成不同标准：部分研究依据政策文本所体现出的主导性思想和原则的变化划分阶段，部分依据政策发挥的作用和功能划分阶段。前者如郎劲松、谢良鸿、肖潇和王夏妮、刘健和陈昌凤等，基本都按照新中国成立初期、改革开放初期、深化改革后等予以分期。后者如宁琳琳，将新中国成立后至1978年改革开放前算作整段，1978-1983年视为一阶段，之后直至2000年算作整段，即根据新闻政策职能变化进行分期。但若进一步比较分期结果，可见对于改革开放后的数十年，研究者则基本能够达成共识。但“文革”时期则归属不定：若将之视为“新中国成立初期”，其研究实则极少论及文革时期的新闻政策；若将之单列，则同样往往“论”而不见。

本文认为，改革开放后的分期“一致”，原因恰在于中国共产党领导人换届在一定程度上与年代重合，领导人的新闻思想往往被视为该时期新闻政策的主导思想，故划分标准虽不同，但终能殊途同归；“文革”时期新闻政策研究的缺漏，其原因固然与当时政策文本及相关档案史料获取难度高有关，但对于历时性研究来说，若略过此阶段不可不谓之缺憾。

整体来看，上述研究多从文本出发，总结归纳不同阶段的政策特点，并阐述下一阶段较之上一阶段在理念层面发生的主要变化，但对于具体政策对象、政策实践手段等的延续和变迁则少见讨论，对不同阶段内新闻政策及效果得失的阐释评价也有所不足。对于政策变迁的原因考量更为罕见，尤其是面向同一政策对象（如新闻媒体机构、新闻记者、境外驻华记者等）的政策转换过程的分析较少，更多研究在介绍外部环境变革之后直接引入对该阶段政策特点的归纳，使得对政策变迁的判断出现两类倾向：一是上一阶段与下一阶段的政策之间毫无关联，呈现间断跳跃式发展；一是仅出于外部国际、经济和社会环境的压力，致使给人的感觉是，中国共产党更新或出台的新闻政策是全新的政策。

正如Wood所说，政策变迁并非是可以量化计算的过程。本文认为，阶段划分必然意味着政策间的断裂与再集合，在明晰新闻政策的阶段性特点、厘清阶段之间的差异之外，同样更重要的是阐述阶段毗连期的政策延续、以及政策呈现阶段性差异的原因。相应而言，现有研究难以解答如下问题：如在阶段与阶段毗连期内，上一阶段政策的延续带来了哪些影响？下一阶段的政策在哪些层面受到上一阶段政策的影响？出于哪些因素，致使政策出现了“阶段性”的变革？

（二）新闻业务视角下的具体新闻政策研究

对于媒体经营管理、新闻队伍建设与涉外新闻工作等相关政策的研究，多从新闻业务视角下展开对策性研究，即具体探讨这一政策的现实实践、肯定其效果，并对未来工作提出更多建议。此类研究的应用性强，直接面向特定政策，研究者中也不乏媒体从业者。但本文认为，这一视角下，研究对象的选取呈现出鲜明的实用主义倾向，虽关注具体政策，但也易忽视表面上难以直接推动新闻事业发展的政策，如媒体经营管理政策中的非法、违规违纪新闻出版物的整顿和处罚，新闻工作者违规违纪行为的处罚等。

对媒介经营管理政策的研究，多聚焦面向媒体自身经营问题，包括媒体的出版发行、广告刊播、并购重组政策等出台的政策。此类研究以20世纪90年代以来媒体融合趋势下相关政策为分析对象，讨论其如何推动了国内新闻媒体的集团化运营与多媒体融合，并对未来的政策改革提出建议。但对于针对媒体管理制度建设类政策则罕见讨论，如对管理组织的说明和权力规定，对非法、违纪违规新闻出版物的整顿和处罚，以及对新闻媒体的审查评估规定等。值得注意的是，还有部分研究主要关注新中国成立前后共产党与国民政府出台的系列政策，即采用新闻业务史的视角，利用史料探讨具体政策出台原因、实践过程以及影响。本文认为，在一定程度上，此类新闻业务史的研究同样存在缺漏部分政策、缺少系统分析的遗憾。

对当代新闻队伍建设政策同样多持有效果分析或政策实践结果的视角，而对政策出台背景和原因，对新闻队伍建设与中国共产党意识形态构建的相互关联等，甚少系统讨论。若根据中国共产党发布的新闻队伍建设工作政策来看，也仍有众多新中国成立后记者队伍建设、编辑记者权利保障、新闻工作者职业身份审核等系列政策未被关涉。具体而言，其讨论主要体现为两类主题：一是分析新闻队伍建设政策如何进行实践，如不少学者关注了通讯员制度的建立及发展，对系列政策如何推动通讯员建设展开分析。还有更多学者关注了党面向新闻队伍建设开展的系列专项教育活动，如“反客里空”运动、“走转改”、“三贴近”等等。二是分析新闻队伍建设如何在领导人讲话精神指引下更好展开，即进行解读并进一步延伸讨论如何更好建设新闻队伍。此类研究众多，如陈力丹、郑保卫、童兵、丁柏铨、尹韵公、唐绪军、陈昌凤、杨依军、蔡名照等众多学者均有相关论述。此外，仅可见少量研究者对违反新闻队伍建设政策的行为予以总结，即对违反新闻政策的现象展开分析，并认为其根源之一在于新闻队伍建设仍存在缺陷，强调新闻队伍建设工作任重道远，相关政策仍有待完善。

对于涉外新闻工作政策的研究，多数研究者的应用研究着力于分析微观具体的外宣（对外传播）活动，或提及相匹配的外宣政策，即分析在外宣政策下具体的外宣活动如何开展；或讨论“媒体走出去”、境外记者站建设等特定政策下对外传播活动的开展，以此印证该政策实行的效果，其结论往往也是积极正面，即政策效果良好。本文认为，这一思路下，一方面具体政策的解读和出台过程往往被忽略，以个案论证政策效果（影响）难免说服力不足。另一方面，以涉外新闻工作的特点变迁来替代政策变迁，就意味着将政策完全等同于政策实践，而忽视了政策与政策落实过程中存在的诸多变量，政策制定主体与政策实践主体之间的具体差异，结论失之准确。

对于新闻内容管理政策的研究中，少见新闻业务视角。但此类视角恰恰得以观照具体政策，并同样更多突出新闻内容政策在媒体开展新闻工作时发挥的指导作用，或者说新闻内容政策如何在媒体报道中予以体现。与前几类新闻政策一样，研究者所选取进行分析的政策有其偏好，多与危机报道、舆论导向、信息公开相关，而如经济、民族、宗教等特定领域报道政策、重大主题宣传活动中的报道政策、抵制三俗类报道政策等等都罕见讨论。

三、中国共产党新闻政策研究的空白：政策变迁研究中政治学视角的匮乏

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正如前文所述，新闻学视角为中国共产党新闻政策相关研究的主流视角，其聚焦于分析特定新闻政策，展现某阶段或某时期、某类型新闻政策的变迁。但若从“新闻政策”的共识性概念出发，可见这一概念本身脱胎于政治学中的“政策”一词，这意味着围绕“新闻政策”的讨论有必要兼顾“新闻”与“政策”双重属性，跨越新闻学与政治学两大领域。在政治学领域或者说更具体的公共管理视角下，政策相关研究一大主题即为政策过程研究，即对政策制定过程和影响开展讨论。然而，当前文献中，对中国共产党新闻政策制定过程和影响展开的政策过程研究这一主题上尚存在较明显空白，对未来研究而言，交叉学科视角势在必行。

公共管理角度政策研究的一大重点领域即为政策过程研究，尤其重视对政策制定或者说决策过程的讨论，并相应形成了倡议联盟、政策网络、制度理性选择、政策学习、多源流理论等多种解释框架，以解释政策变迁的动力和原因。相关理论被广泛应用于分析中国高考政策、人口政策、扶贫政策、户籍政策等等。相关研究数量众多，此处不再一一列举。

相较而言，对中国新闻政策的研究却鲜少采用相应的理论框架来解释政策变迁过程，对新闻政策的讨论仍主要集中在单因素的分析，纵使有研究者尝试多因素分析，也缺乏特定理论框架式的讨论。目前较有代表性的讨论中国新闻政策变迁动因的研究有三种视角：一是分析政策制定者或者说党的意识形态对新闻政策走向的影响，研究者认为党的意识形态或执政理念的变化直接影响了具体新闻政策的制定。二是分析外部社会、经济、政治环境的变迁影响了新闻政策的走向，研究者强调重大事件和技术变革与整体社会政治潮流的意义。三是进行多因素分析，即将政党理念和领导人、外部环境、专家学者等多种因素选择部分开展分析。此类研究数量较少，在一定程度上部分借鉴了公共管理视角的多源流理论或政策网络理论，且更重要的是其多因素的分析对象均集中在21世纪后中国新闻政策的制定上。

但是，这一分析视角并未见于21世纪之前的中国共产党新闻政策分析上。诚然，如钟裕民所说，近十年来整体上中国公共政策的决策环境发生变化，不同利益主体之间的互动影响力愈大。陈昌凤和杨依军的研究也认为，当前中国党政系统在制定和实施重大决策的方式和步骤方面，已经形成了一整套相对稳定的程序和自成体系的做法。因此，本文认为，这一背景在一定程度上解释了为何诸多学者选择多因素分析研究21世纪后中国共产党新闻政策。但这并不意味着在21世纪之前的中国政策，或者说中国新闻政策的制定仅受到外部环境或政策制定者意识形态的影响；也不意味着自中国共产党建立之后，每个阶段新闻政策的制定所受到的影响因素完全相同，典型如新中国成立前与新中国成立后，从革命党到执政党身份的转变，也能够运用同一理论框架套用在不同阶段。

值得注意的是，鉴于21世纪之前政策过程文件及相关史料的搜集有很大难度，再加上时过境迁，诸多旧时新闻政策制定参与者已然作古，难以再使用研究者偏爱的访谈方法搜集资料，这为再次构建不同阶段新闻政策制定过程带来了障碍。但若因此放弃系统性分析影响中国共产党新闻政策百年变迁的因素（以及这些因素在不同阶段的表现形式或重要性差异等），分析党与政府部门之间的互动、党与媒体机构之间的关系、中央政府与地方政府之间的关系等等，而仅采用意识形态影响、外部因素影响等宏观角度予以解读，这将意味着“变迁”研究仅仅停留在表面的总结归纳，而未能深入发掘规律性的认知。

除了政策制定外，政策效果与评估也是公共管理领域政策过程研究的重点内容之一。如前文所述，现有研究已基本形成共识，即中国共产党新闻政策能够有力影响到新闻媒体的发展、政党形象（国家政府形象）的树立、特定议题报道的内容等等。但对于具体政策的效果或者说得失评估，更多出现在媒体经营管理政策领域的分析中，即分析此类政策对于新闻媒体的发展产生何种影响甚至制约，在未来应如何变革；但其他类型政策的评估则甚少涉及，这些政策多被视为预设条件，论述在这些政策指导下具体新闻工作如何开展，即政策的“良好”实践。然而，整体来看对新闻政策的评估尚缺乏全面合理的评估标准体系，对于非媒体经营管理类政策的评估尚未充分完成。可以说，这是新闻政策过程研究的空白点，也是对每阶段不同类型新闻政策进行深入分析后必须面对且解决的难点问题。

整体来看，对中共新闻政策的研究，尤其是新闻政策变迁及施策效果评估等主题，亟需交叉学科的视野，将政治学的分析路径纳入其中。有必要意识到，“党管新闻传播”本身彰显出中共新闻政策的强烈政治属性。中共新闻政策变迁及其实施效果，始终与中国政治变迁密切相关，与中国共产党的意识形态变迁密切相关。这不仅因为政治属性是中国新闻媒体的本源性特征，意识形态宣传功能始终是中国新闻媒体的首要职能，而且“党管意识形态”是中国共产党在长期实践中形成的重要原则和制度，是坚持党的领导的一个重要方面。正因如此，对中共新闻政策的分析与讨论必然要求兼顾政治学的视角，尤其对其新闻政策体系的形成、具体政策在不同时期的延续与发展等等的探讨，仅从新闻史的角度予以梳理和解释，未免力有不逮。只有采用交叉学科的视角，方可以深入理解中共新闻政策的变迁不仅是文本上的更新迭代与主导意识形态的变革，而更是作为政策主体的革命党、执政党在不同时期的革命环境和执政环境下顺应时代发展趋势做出的政策回应，隶属于中共在不同时期实现其政党目标的手段与过程。而中共新闻政策的实施效果，也绝非仅在于影响具体媒体机构或媒体产业的兴建与发展。作为政党意识形态、政党目标、政治环境、专家学者等多因素作用的结果，中共新闻政策的变革以及由此带来的传媒改革，在中国政治、经济改革中发挥的积极功能及促进作用，尤其是社交媒体等新媒体的发展推动社会变革，同样正在影响着政治意识形态的变革。

四、小结

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由上对当前涉中国共产党新闻政策研究文献的梳理与总结，可见现有成果不乏宏观新闻思想或微观新闻活动（新闻事业）历年变迁研究，但相较而言，尚缺乏对专门面向百年中国共产党新闻政策变迁的系统性历时分析。但正如前文所述，党的领导人新闻思想能够影响具体新闻政策形成，但这并不意味着这一决策环节中仅有此单一影响因素；新闻政策能够指导规范特定新闻活动，但这并不意味着新闻活动的展开能够完全按照政策预设进行，新闻活动完全处于被动地位。其原因，一方面在于在对“新闻政策”的界定上，仍存在有将之等同于新闻思想或新闻法规的判断，由此更偏向于研究中国共产党的新闻思想或新闻法制化进程来侧面呈现新闻政策的变迁；另一方面，相较于领导人的讲话和文集、新闻媒体的变革与报道实践等，相关历史政策文件和档案资料的获取难度较大，从而致使如“文革”期间新闻政策极少被讨论，更多关注“典型”政策文件而忽略同样构成政策体系的其他政策文件，对20世纪中国共产党新闻政策制定影响因素的讨论停留于宏观环境与意识形态，难以深入。

研究难点固然存在，但若希望能够全面了解中国共产党新闻工作的历史发展，并希冀能够从中汲取经验教训，以期更好指导未来新闻工作的开展而言，对新闻政策“擦边球”式的讨论或“截面”、“片段”式的讨论难免不够。作为新闻工作中至关重要的中间环节，对新闻政策的深入讨论不仅需要围绕政策文本进行描述解读，更需对政策制定因素开展探讨分析、对政策效果影响予以合理评估，即综合新闻史、政策研究与新闻理论三种视角，对以下问题予以补白和创新：

一是更详尽梳理和勾勒不同类别新闻政策文本变化。从政策主体、政策对象、政策议题及实现政策目标手段（或者说政策工具使用、政策关系网络逻辑）等要素入手，对原始政策文本及其变迁进行深入解读和分析。尤其关涉前人文献中未被研究或甚少讨论的政策，如民族、宗教等特定领域报道政策，“文革”等特定时期的新闻政策，新中国成立初至改革开放初期的媒介经营管理政策，编辑记者权利保障政策、本国媒体对外新闻传播政策等等。在明晰新闻政策的阶段性特点、厘清阶段之间的差异之外，更重要的是阐述阶段毗连期的政策延续以及政策呈现阶段性差异的原因。

二是从政策制定角度系统性阐述政策变迁的多因素。鉴于每个阶段新闻政策的制定所受到的影响因素并不完全相同，且自始至终，新闻政策的出台因素并非仅受到外部压力或领导人意志影响，因此有必要关注党与政府部门之间的互动、党与媒体机构之间的关系、党与作为新闻受众的公众互动（社交媒体时代他们已不是单纯的受众）、中央政府与地方政府之间的关系等。进而分析不同类型新闻政策变迁的因素及其异同，整体新闻政策变迁的因素，以及这些因素在不同阶段的表现形式。

三是建立对中国共产党新闻政策效果及影响的合理评估体系。现有研究除对媒体经营管理政策效果有所评估外，对其他类型政策的施政效果鲜有讨论。就目前所获资料而言，与“文革”时期等特定时期的新闻政策研究、阶段毗连期的政策延续以及政策呈现阶段性差异原因等研究相类似，关于百年中国共产党新闻政策评估方面的探讨，仍可被视为蓝海。现有研究除对媒体经营管理政策效果有所评估外，对其他类型政策的施政效果罕有讨论。对不同类别的新闻政策实证性效果分析欠缺，鲜见或尚无系统性将宏观抽象的新闻理念、中观层面的新闻政策和微观具体的政策实践统合起来作为考察对象的研究。而这也是百年中国共产党新闻政策研究在对每阶段不同类型新闻政策进行深入分析后必需面对且需解决的难点问题。

四是填补研究内容和时段空白，将制度政策、“文革”期间新闻政策视为特殊内容之一。中国共产党新闻政策的相关研究中，一是作为新闻政策最重要的新闻出版自由和书报检查等基本的体制性问题，目前可见的研究成果甚少可见的研究成果。新闻政策中特别是制度政策，是首要政策，其他都是由这一基本政策延伸而来的。研究者如果回避它是不尊重历史。二是“文革”期间新闻政策论述较为罕见，论及者也不过浅浅而谈，更多为一笔带过。但对于历时性研究来说，若略过这一阶段必然意味着无视该阶段对之后时期新闻政策的影响，不可不谓之缺憾，对之后阶段新闻政策的讨论难免出现力有不逮的情形。故此，同样有必要在未来研究中对“文革”时期的新闻政策进行更深入全面的讨论。

载《新闻与传播研究》2021年第2期

囿于篇幅，公号舍去注释，完整版本请见刊物。

编辑 | 王心路 夏晓雨