构建社区抗灾韧性与棘手问题 | 社区应对气候变化

《构建社区抗灾韧性》系列之一：

棘手问题（Wicked Problem）

文献：Deeming, H., Fordham, M., Kuhlicke, C., Pedoth, L., Schneiderbauer, S., & Shreve, C. (Eds.). (2019). Framing community disaster resilience. John Wiley & Sons.

不同时间尺度的韧性建设是社区有效应对气候变化与其他风险最强有力的工具。本书《构建社区抗灾韧性》从资源、能力、学习和行动四个视角切入，探讨建设社区抗灾韧性的emBRACE方法框架、案例和社区混合数据的测量。

1.引言

本章汇集了对社会-自然-技术-政策框架的总体理解，在此框架内考虑emBRACE的工作。本章解释了在第6章介绍的emBRACE框架中整合的一些想法的话语背景，并解释了为什么用决定性的政策干预来支持社区韧性会给我们带来“棘手（wicked）”和“混乱(messy)”的问题，我们将在这里和其他章节（特别是第9章关于定性数据和第10章关于指标）中讨论这些问题，并呼吁采取“笨拙（clumsy）”的政策解决方案和干预措施。尽管如此，本章认为，emBRACE项目所预期并在其中试点的结构化、多部门和多层次方法，使我们能够应对规划中必要的复杂性，并将干预措施的重点放在复杂混乱中能够产生最佳效果的地方。此外，我们还需要一种多层次、多曝光（Kelman et al. 2015）和综合（Berkes and Ross 2015）的方法。下面将在图5.2中概述一种此类方法（针对图5.1中概述的问题）。

考虑到相当大的情境复杂性，关于复杂性动力学的问题在emBRACE中尤其重要；这与自然环境系统的复杂性有关（Gunderson and Holling 2001）；社会复杂性的动态（McLennan 2003）；社会科学、自然科学和工程在规划和应对中的相互作用（Donaldson et al. 2010）；我们对这些复杂情况的反应的复杂性（Ramalingam and Jones 2008）以及所涉及的不可预测性（Longstaff 2006）。解决这些问题也开始理清恢复力如何随时间变化的重要因素，以及它对真实社区的成员可能意味着什么。因此，这涉及利益相关者的参与，自始至终，我们都在含蓄地致力于尽可能广泛的参与方式。

2.政策“Mess”和“Wickedness”的简史

“Wicked”、“messy”和“clumsy”是政策分析中的老字眼。“Wicked”最早被Rittel和Webber（1973年）用来描述无法接受简单答案或最优解决方案的政策问题；他们指出，“没有明确和客观答案意义上的“解决方案”。Rittel和Webber不是第一个使用这个词的人，但他们是第一个给出正式定义的人。一年后，Ackoff（1974年）用“messy”一词来表示这些问题的本质复杂性。他反对简化论的理解，他说：“每个问题都与其他问题相互作用，因此是一组相互关联的问题的一部分，一个问题系统……我选择称这种系统为“messy”。Ackoff提出了四项规划原则，以满足决策的需要。规划应该是参与性的（我们希望，这是不言而喻的）；协调，即“一个系统的所有方面都应该同时且相互依赖地进行规划”；综合（即跨规模层次）；并且是持续的，意思是“经常更新、纠正和扩展”。此外，在1988年，Shapiro提出了“笨拙(clumsy)的解决方案”的概念来描述美国的司法选择问题。他建议，如果你认为法官应该反映社区价值观，你可以选举他们；另一方面，如果你认为法官应该有一些特殊的解释能力来理解法律，你可以通过行政方式任命他们。Shapiro指出，事实上，这两种情况都会发生：美国的一些法官是由选举产生的，不是联邦法官，而是在州和地方一级，而一些是任命的，因此“解决方案”反映了这一级别的问题。Rayner（2006）将其描述为“一种处理司法选择问题的平等、等级和竞争方式”。Rayner告诉我们，Shapiro指出的是，社会和个人可以致力于显然相互冲突的目标。Rayner认为，对于wicked的问题，随着时间的推移保持这种不一致性是极其重要的；他说，“你不想把一个特定的价值观——等级制、平等主义或竞争性——排除在外，因为它们在解决方案方面都有一些东西可以带到桌面上”。

最后，Rayner指出，要想让笨拙的解决方案发挥作用，我们需要面对三个挑战，我们还将增加第四个挑战。他的第一个观点是“媒体和选民期望政策制定者解决问题”。换句话说，举例来说，我们需要一个复杂的定性和定量指标组合，而不是一个看似简单的标题指标的想法，是不容易在投票箱或原声摘要中传达的。其次，我们需要克服明显的“理性选择理论在解决更直接的问题方面取得的成功”，并解释为什么它可能无法在情境复杂的情况下得到适当应用。这意味着挑战成本效益分析和简单数字民主的主导地位。这意味着所有的声音都应该被听到。最后，Rayner告诉我们，对于难以解决的政策问题，这种新的民主解决方案是“对想象力的挑战”，通过这种方式，我们了解到我们没有遵循一切照旧。我们的第四个挑战让我们回到Ackoff的四个规划原则：我们如何使规划灾难风险适应具有参与性、协调性、综合性和持续性？

2.1 “Super‐Wicked”问题

基于Rayner，气候变化被描述为“Super‐Wicked”（超级棘手）问题（Levin et al. 2012）；也就是说，与“棘手问题”相比，它具有额外的复杂性。因此，它符合我们对需要本章所倡导的方法解决的问题的概念。因此，从“棘手问题/混乱系统”的角度来看，气候变化适应（CCA）应该是回应的一部分，这与Ackoff对规划四原则的阐述是一致的。适应最初是气候缓解的次要问题，近年来得到了更多的认可，在这一点上，适应和缓解都被认为是我们应对已经发生的气候变化的必要部分。这种变化的发生“源于人们意识到减排太少太晚，因此有必要预测气候变化的潜在影响，并提高处于风险中人口的适应能力”（Thomalla et al. 2006, p. 42）。

人们普遍认为，气候变化正在使人口及其生计系统面临潜在风险，导致资源退化、灾难，并阻碍发展。对一些人来说，这是一个正在出现的威胁；对其他人来说，这已经是一场灾难的发生。然而，更常见的情况是，气候变化被视为另一个因素，而不是社会生态问题的单独触发因素。然而，关于气候变化（自然和人为）如何与现有风险相互作用的文献越来越多；这一认识已经促使人们呼吁将气候变化理解和气候变化行动纳入更广泛的发展努力框架，将缓解和适应气候变化纳入发展主流。在追求类似的目标、使用类似的概念、涵盖多种问题和行为体的过程中，气候适应还与我们将再次探讨的减少灾害风险（DRR）和灾害风险管理（DRM）密切互动。

3. 应对混乱的韧性和适应性

现在，上述想法有时是公开的，但大多是暗中的，在环境、发展和人道主义努力中，以及在基于社区的DRM和DRR干预评估中具有影响力。人们普遍认为，为了促进自然灾害风险管理和缓解的良好治理，我们需要能够充分利用理解的复杂性的方法。emBRACE 框架中相互关联的“knot”（在第6章中讨论）是一个例子，它将政策框架与社会-自然-技术框架相结合，这些干预需要在其中发挥作用。因此，互联性、反馈、非线性和多种解决方案支撑着现实，以及对混乱的反应。此外，需要包含上下文特定性是至关重要的，而我们正在处理高度异质性和适应性（即自组织和学习能力）的人类行动者和社会这一事实是另一个共谋者。也正是因为这个原因，利益相关者的参与变得至关重要。

利用参与式流程提供了另一个层次的复杂性，但也提供了一种方式，可以开始构建比单一学科或部门“silos”更广泛的解决方案。在第9章中，将说明这样的方法需要一种方式来呈现（框架/重构）复杂的适应性（社会）系统以及社会生态和社会技术系统，这种方式既能捕捉到它们的复杂性，又能通过结构化和可视化的输出使其清晰地传达。尽管社会生态系统（SES）框架在其他领域具有一定的地位，但它并没有理所当然地应用于灾害风险管理，尽管对自然灾害的响应显然是Gunderson 和Holling（2001年，第178页）所描述的“社会自然系统”。

Ostrom是SES的伟大支持者之一。她将此类系统描述为“由多个子系统和这些子系统内的多个层次的内部变量组成”（2009年，第419页）。任何试图“孤立”（分离）子系统或层级的行为都是不自然的，也无济于事。此外，重要的一点是，恢复力是一个适应性强、不断变化的过程。“emBRACE”项目的一个基本原则是，理解、促进并在必要时创建社区抗灾能力的方法是通过一种耦合的理解，通过这种理解，可以通过构建“系统抗灾能力”来管理灾害风险需求（Deeming et al.2014）。

理解社会韧性的SES方法并非没有批评者。Keck和Sakdapolrak（2013）告诉我们，社会韧性包括应对逆境、适应性和变革性。他们还警告我们，社会韧性不仅是技术性的/环境性的，而且本质上是政治性的。因此，他们警告说，不要采取过于简单的SES方法，社会经济几乎被视为一种静态外部性。他们认为，许多“技术”文献——包括许多社会生态文献——去政治化了社会结构，并在很大程度上低估了人类的能动性和社会实践，作为回应，他们呼吁（重新）关注权力和知识，以及对风险和技术风险的感知，并将我们转向安全问题对什么（即社会的哪个方面）以及为谁提供的弹性。这将为韧性的社会研究带来更美好的未来。在大部分工作中，对社会资本的潜在强调就表明了这一点。Olsson等人（2015年）提出了一些理由，进一步将恢复力的概念视为在一定程度上被SES学派的生态学家劫持的概念。他们认为SES启发的理论有时“阻止转型——或者更确切地说，阻碍生产系统的崩溃”，而可持续性研究中常用的社会理论——从转型理论到政治生态——旨在定位和分析多层次或多尺度的变革阻力，同时寻求刺激社会转型”（第6页）。我们同意，这种“缺乏”社会变革能力（Matyas和Pelling 2015）是SES方法的一个根本缺陷。然而，我们认为，在“SES阵营”的内部和边缘，有许多有用的工作正在开始取得进展。但它通常仍然由环境变化专业人士而不是真正的跨学科团队推动。我们认为，这是有问题的。关于Welsh（2014年）的观点，即采用系统的意识形态会给社会科学带来一个问题，我们宁愿认为它的重新采纳解决了一个社会科学的问题，这个问题可能被描述为迷失了方向（Savage and Burrows，2007年）。

因此，社会韧性仍然是一个新兴概念；它与“简单”SES的理念有很多共同之处，但如果它不仅不考虑耦合系统的重要性，而且不考虑社会领域内和各级治理的背景和反馈，就不能认为对社会韧性的适当考虑是适当和充分的。我们把“SES+棘手（又称混乱）问题”作为我们的基本方法，导致笨拙的解决方案作为我们的基本反应。我们还认为，这些解决方案可以提供政策支持，即使它们很笨拙，或者特别是因为它们很笨拙/混乱。

4.一个小型案例研究

气候变化适应是自然灾害、灾害和可持续发展等领域研究者关注的课题。然而，将SES方法与CCA研究联系起来存在困难的一个原因是，从理论上讲，SES方法不太适合处理自治的能动者。从概念上讲，在CCA中，有可能区分“预期”和“反应性”适应，其中“反应”指的是在对其作出反应之前，等待第一次感受到影响和潜在损害同时适应预期需要了解可能发生的事情，并在事情发生之前做出决定，以便最大限度地利用它（Billé et al. 2013, p. 245）。然而，尽管主动适应似乎是明智的做法，但现在这样做的成本似乎超过了未来某个时候积累的任何好处。此外，“一个持续的挑战是在研究、政策和实践中构建气候变化框架，以避免因对脆弱性和韧性的狭隘看法或过于关注单一现象（如气候变化）而产生的困难”（Kelman et al. 2015, p. 24）。

适应是对韧性建设工作的重要回应。Schipper和Pelling（2006）指出：气候变化产生的不可预测性更加强调识别和支持通用适应能力以及特定危险响应能力的必要性（第29页），据说这种准备包括“win‐win”（双赢）或“no regrets”（无悔）措施。同时解决脆弱性和发展需求，提高对现有冲击和事件的恢复力；这种方法可以发展出足够的灵活性，以便考虑不确定的未来情景。正如O'Brien等人（2006年）所说：“气候变化是一种多层面（从局部到全球）的危害，具有短期、中期和长期方面，且结果未知。”。如果不确定性仍然是行动的障碍，那么另一个经验问题是，将不同层面的视角应用于复杂的问题，可能会产生相互冲突的观点。例如，Mercer（2010）得出结论，“由于气候变化在国际舞台上的突出地位，过度关注适应气候变化的需要，而不是关注社区自身确定的脆弱条件，这是一种固有的危险”（第260页）。Thomalla等人（2006年）指出：“自然灾害和气候变化影响到许多自然、经济、政治和社会活动和过程，需要在所有规模、所有政治层面和社会所有部门以整体和综合的方式加以解决”（第45页）。因此，我们的主旨是避免问题和解决方案都过于简单化。整合是必要的（Berkes and Ross 2015）。

然而，CCA和DRR/DRM有一个共同的目标，即减少冲击的影响（尤其是在这些冲击/变化是由气候变化的影响引起或加剧的情况下）。它们都预测风险并解决脆弱性，因此与更广泛的发展目标相联系。Schipper和Pelling（2006）认为，CCA和DRR/DRM需要把重点放在减少发展努力中的脆弱性上。此外，根据O'Brien等人（2006年）的说法，减灾现在必须以“综合风险管理方法”为目标，该方法将自然灾害缓解、常规发展努力……以及应对气候变化的努力相结合（第69页）。气候政策一体化发展相对较好，但仅在过去十年左右；Mitchell和van Aalst（2008）告诉我们，与减灾相比，气候变化适应具有更多的可见性、资金和政治动力。这为DRR/DRM提供了一个与更大的气候变化议程相联系的机会，就其问题化而言，这是一个更先进的议程（例如，建立国际谈判机制，达成具有法律约束力的协议，融资到位等）。更紧密的整合还将有助于确保气候变化行动不会破坏现有的风险降低努力，反之，风险降低不会导致进一步的排放或阻碍适应规划。研究（Mercer 2010）还表明，社区本身也承认这些相互联系。

然而，在实践中，社区韧性——这是emBRACE的重点——必须将两者结合起来，并采取整体的规划方法，同时在地方层面保持基础。正如O'Brien等人（2006年）所说，这需要负责任的民主政府机构、财政支持、政治意愿和公民社会的信任。因此，它需要一种统一的方法，一种“clumsy（笨拙）”的方法。然而，笨拙并不一定意味着过于复杂，如图5.3所示的一种实践和经验方法所示。然而，所描述的解决方案通过迭代的共同创造/交流包含多个观点。

最近的工作以协同的方式研究了CCA和DRR（例如，自适应能力是DRR/DRM研究中的一个关键概念）。CCA研究一直有一个明确的未来方向，而灾难管理的思维也发生了类似的转变，转向了前瞻性和更长期的战略制定，以预测和管理风险（Thomalla et al.2006）。展望未来，Kelman等人（2015年）提出，“气候变化的一个谨慎之处是将其置于减少灾害风险的范围内”（第21页），并确定了三个因素，说明了为什么这是合理和可取的：（i）气候变化是众多因素中导致气候风险的一个因素；（ii）气候变化是众多环境变化中的一种增量环境变化；（三）气候变化在人类发展努力中具有重要的政治意义。

需要注意的是：“人道主义援助在解决救灾问题中发挥的作用可能与依赖性和短期战略有关，这些战略未能产生自主激励，最终耗尽资源基础，与发展和减少脆弱性相冲突”（Schipper and Pelling，2006年，第33页），从而增加了长期灾难的可能性。”灾后恢复计划可能急于重新建立现状，而不评估早期开发活动本身是否是增加灾难脆弱性的因素”（O'Brien等人，2006年，第74页），或者干脆不包括情境、社会学习（Ensor和Harvey，2015年）。然而，如果解决了这些问题，就会把重点放在预防和规划上，这是一种防御性的、有效的（尽管有时很笨拙）长期应对危险的措施。O'Brien等人（2006年）认为，“投资和发展活动几乎从来都不是风险中性的，但正是在可持续发展和政策之间的联系上，灾害、发展和气候变化社区交叉的目标才得以实现。减少风险是共同的目标，但正是提升韧性，才有机会采取更全面、更积极的应对措施”（第70页）。

5. 复杂适应性社区韧性的emBRACE模型

本文大部分文献中提出的韧性分析方法植根于复杂系统理论，尤其是von Bertalanffy（von Bertalanffy，1968）的“开放系统”理论。正是这一基础将Lindblom, Ackoff, Rittel and Webber, and Schapiro和Rayner、SES的方法以及概述的emBRACE方法联系在一起。我们认为，社区韧性必须包括其中每一项。正是这种对开放系统的考虑——谁的韧性？还有对什么的韧性？（Almedom 2013）——这让我们进入了笨拙的解决方案和参与性、协调性、综合性和持续性规划的领域，让我们摆脱了“简单”的观念，即降低技术风险只会在默认情况下增加社区韧性，这可以从DRR-CCA“关系”中看出。必须牢记对韧性的基本批评：提高韧性是恢复正常，还是解决诸如“发展不良、贫困、脆弱性”和“建设更美好的未来”等问题（Kelman et al.2015，第21页）很重要。我们不仅要维持生命，而且要维持一种生活方式，找出这种生活方式中什么是好的，并在消除一些不平等的同时保持这种生活方式。因此，emBRACE方式不仅包括更好的整合，还包括更多的参与；它需要一种包容各方的理解，但同时也需要一种基于经验的理解。复杂适应性社区的概念（Miller和Page 2007）并不新鲜，复杂环境下的适应性管理也不新鲜（Armitage et al.2007），但我们相信它能为DRM和emBRACE带来很多好处。它受到了以下几个重要贡献者的影响。

Almedom（2013）为我们描述了什么是社会/社区韧性，她说这是“个人和社区的一种紧急属性，他们可能经历了……转型……关键功能、核心身份和完整性得以维持”（第15页）。社会系统被视为开放的复杂系统，Almedom同样运用了理论和应用研究的双视角。对我们来说，Almedom对人类韧性的认知和结构成分进行了有益的区分（另见第10章韧性的定性和定量指标）。最后，针对Keck和Sakdapolrak（2013）的告诫和警告，Almedom有益地讨论了降低政策和决策者复杂性的困难，强调外部人士和外部专家无法创造社区韧性，或在危险事件发生后重建社区韧性，我们只能帮助社区创造有利于自我组织和自治的条件。社区韧性仍然是社区的一项新兴属性。

Cote and Nightingale（2012）预言了Keck和Sakdapolrak对SES“传统”应用的谨慎。事实上，科茨和南丁格尔在提到SES时使用的术语“社会生态”（Folke 2006）与传统SES的区别最大。正如实践中所做的那样。他们对社会制度动态的独特见解；重要的是要记住，这里的“制度”指的是“社会制度”，这是一个范围广泛的术语，包括社会团体（如社区、家庭、教会等）以及更正式的制度团体，如政治和经济团体。虽然“狭隘”SES方法很有用，但“不充分”，因为它低估了社会（尤其是政治经济），高估了技术/生态（第478页），这一点现在仍在得到回应（Olsson等人，2015年）。尽管Cotes和Nightingale提出了自己的警告，但他们强烈支持“韧性思维”的作用，将各学科结合在一起，以帮助理解SE系统的“messy”，并帮助在科学和政策之间找到一个中间立场。他们得出结论，“SES研究中社会变化的概念化问题如此严重的一个关键原因”（第484页）是它太过实用。换句话说，由于它目前应用于有人类参与的生态系统，可能被描述为社会心理（规范、价值观、意义）的东西缺失了。如果这是真的——我们相信是真的——那么我们在emBRACE中，通过包括社会心理和“主观控制社会变量”（Armitage et al.2012），在一定程度上解决了SES研究中的这一“缺陷”及其在抗灾能力中的适用性。

Armitage et al.（2012）特别将SES与幸福感联系起来，从而在系统对社会生态韧性的理解中引入更人类学和主观的社会因素，使系统方法更适合管理，并有助于政策行动。这对SES弹性思维的几个主要缺陷提出了挑战。然而，将这种理解纳入系统方法的好处包括认识到社会和生物物理/生态/环境系统的相互依赖性，因为系统方法不太可能无法预测“不期望的意外或阈值”（第5页）。他们还认为，韧性（他们指的是社会生态韧性）是嵌套变化周期（适应性周期）与不同系统和不同规模中缓慢和快速变化变量的影响之间相互作用的结果（第8页）。他们列出了几类“控制变量”。这些变量包括“材料”、“关系”和“主观”变量。我们在emBRACE中有效地纳入了主观变量，包括身份、感知和愿望、信仰、价值观和规范，以及满意度（第9页）。

最后，Walker和Westley（2011）总结了emBRACE项目的一个基本原则，即“预测灾害的工作与社会生态恢复工作之间存在有趣的协同效应”（第4页）。具体来说，他们认为时间至关重要；我们需要了解谁从处于“不安状态”的社区中受益，并将其纳入我们的理解中（第1页）。尽管有这样的见解，我们也需要避免基于肤浅理解的快速修复。其次，我们需要理解特定“韧性”（即对特定风险的韧性）和一般韧性之间的区别。使一个系统对特定风险具有很强的恢复力并不一定会使其具有更大的“总体恢复力”。他们告诉我们，总体韧性通常是政治上更不受欢迎，因为它更模糊，可能会耗费大量资源，而且往往难以量化（第2页）。政治制度倾向于产出可以衡量，因此，通常侧重于对“最后一次危机”或“已知情况”的恢复力，而不是对更长期、更复杂的总体社会恢复力进行规划。此外，政治制度更倾向于（经济上）“高效”制度，但在效率和韧性之间存在权衡。最后，Walker和Westley的第三个要点是，治理水平至关重要。社区韧性是发生在社区层面的事情，但需要地方和区域治理的投入和支持。他们说，最好是“将权力下放到地方社区层面，如果地方政府对自己的反应负责，那么在灾难面前更有可能产生理智、自我组织和领导力”（第4页），他们认为为了实现这一点，可能有必要为“暂时中止规则和责任评估创造一个安全空间”（同上，第3页）。

因此，在emBRACE——以及总体上的DRM/DRR——中，我们已经开始创建综合规划工具，可以使规划具有参与性、协调性、跨规模集成性和连续性（从Ackoff开始），但也可以提供复杂但有基础、可传播和令人信服的输出（来自Rayner），还可以处理相互关联的开放系统（来自von Bertalanffy）。简单地说，工具需要能够帮助我们“理解混乱”（Donaldson et al.2010；Forrester et al.2014），我们的意思是理解它并理解如何处理它。目前的社会科学方法在这方面做得很差（Savage和Burrows 2007；Taylor等人2014；Forrester等人2015）。

此外，我们还需要一种社会理论，使我们能够参与正在进行的受复杂性启发的研究和实践。在这里，Zeitlyn和Just（2014）的《Merologic人类学》（第5-8页）被完美地设计为一个理论框架。Zeitlyn（2009）将Merologic人类学描述为“局部的”（从很好地描述系统的一部分的意义上，但也从特定的角度）。因此，我们可以对我们所知道的系统中的某一部分有很好的信心，而构建我们的理解——例如通过应用结构化的主观方法和工具——使我们能够组织、减少和选择（第211页）我们有信心的“事实”。

因此，可以使用多种方法来整合利益相关者的视图，并创建丰富的图片，这些图片显示的数据不仅真实，而且经过“碎片整理”（Carpenter et al.2009）。在emBRACE中使用这种“杂乱”的经验数据收集方法——在框架内——表明了这种方法如何通过允许跨学科和部门筒仓进行澄清和讨论（见第8章和第9章），允许利益相关者进行批判性反思（第4章），为恢复力和适应能力提供好处，有助于证明解决“棘手问题”的笨拙方法是合理的。

6. 结论

我们的方法为整合不同类型的知识（即技术知识、传统知识、本地知识）以及在不同利益相关者的参与下进行现实检查和获取偏好提供了机会。在最好的情况下，我们的方法允许不同的参与者在包含不同知识框架的基础上“玩”一些社区韧性，以产生共识和相互学习。此外，如第10章所示，这将需要定性和定量方法的理解，需要社会和自然科学家停止争论韧性的含义，并产生有用的实证工作，以在地面上支持它。这并不意味着抛弃理论，但它需要在一个结构化的框架内进行笨拙的（即包含多个观点）经验实践，比如emBRACE。我们的框架至少是一个有用的启发式工具，可以满足围绕“棘手问题”进行讨论的需要。

本文由郝一丹和郑欢翻译编辑，郝一丹目前在读北京师范大学碳汇测算领域硕士；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球化研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事城市韧性发展和气候适应领域工作。