海洋权益▏联合国海洋法公约谈判始末（下）

中国并未签字接受国际海洋法庭管辖

　　由于在公约中严重受限，美国政府直到今天仍拒绝批准《公约》。

　　陈德恭回忆，1982年《公约》通过的最后时刻，美国更换了代表团团长，突然宣布对公约有重大保留意见。

　　美国反对的部分主要集中在深海矿产问题上，包括要求在新成立的国际海底管理局拥有否决权。与此同时，美国还与英国、法国、联邦德国等谋求另外订立条约，作为抗衡。

　　2012年春天，美国国防部长帕内塔开始了新一轮推动《公约》获美国参议院批准的努力。这项表决可能在2013年进行。

　　在美国国内，对《公约》的态度也有分歧。比如对于美国海军在亚太地区收集情报问题，有人认为《公约》并没有赋予美国这种权利，加入会受限；而帕内塔认为，加入《公约》才可以确保美国在这些海域航行自由和使用领空权。

　　享有权利而不受约束---这样的期待让一些国家对《公约》做出有利于自己的解释，而《公约》出于妥协需要的模糊表述又似乎提供了弹性空间。

　　根据《公约》设立了国际海洋法法庭等机构处理争端，此外，还可以通过国际法庭、仲裁程序强制解决争端。

　　中国在这个问题上保持一贯作风。在中国外交语境中，任何国家之间的争端应当在互相尊重主权和领土完整以及平等基础上协商解决，而不是由第三方机构和国家介入或裁决。

　　早在1972年恢复联合国合法席位时，中国就没有声明承认国际法院的管辖为“当然而具有强制性”。

　　1976年，中国代表在第五期会议上发言指出：发生在领海、专属经济区和大陆架的争端属于沿海国主权和专属管辖权的范围之内，应该按照沿海国的法律和规定处理，不应适用于公约的解决争端机制。

　　最后，第三次联合国海洋法会议再次折中，将上述解决争端部分作为一个选择性议定书，由各国自愿签署。中国并未签署这些文件。

　　“有些南海周边国家动不动就说拉我们去国际海洋法庭，毫无意义。我们当年就没有答应受其管辖。”陈德恭说。

　　1982年12月10日，第三次联合国海洋法会议闭幕。在最后的会议上，中国代表团团长韩叙再次声明：“关于大陆架的定义以及相向和相邻国家间专属经济区和大陆架的划界原则，公约有关条款的规定也是有缺陷的。中国代表团对此曾经表明过自己的原则立场。”

　　对于海洋领域而言，“走出去”的势头愈加明显，而《公约》看起来“对我们的限制越来越多”。比如，中国近海渔业资源空间越来越小，与其他国家协议进行远洋捕捞在所难免。

　　不过，第三次联合国海洋法会议和《公约》毕竟部分地改变了大航海时代以来的海权理论。它期望在和平框架内通过协商、裁决，而不是通过造舰竞赛和海战来解决海洋争端。

　　正如凌青所说，二战前大国用战争瓜分了陆地资源，而这次对海洋资源的划分“竟然没有通过战争，却通过谈判方式取得共识，基本达成协议”。

　　同时，传统海权理论中并不存在的环境保护等都成为共识，这也是《公约》至今正面效应最为明显的部分。

　　“从这次会议和海洋法公约达成的实际情况来看，解决海洋纠纷的根本力量还是一个国家的实力。”陈德恭说。

　　《公约》是妥协折中的产物，因此很难对复杂的海权纠纷作出明确彻底的解决，当事国家的实力对比和利弊权衡，才是选择纠纷解决方式的决定性因素。

海岸警卫队崛起

　　在和平框架内，如何使用武力维护海洋权益

　　在《联合国海洋法公约》签署前几个月，1982年4月至6月，英国和阿根廷在位于南大西洋的马尔维纳斯群岛进行了人类至今为止最后一次舰队规模的海上战斗。从那以后，海军转到幕后，将新型海洋执法力量推到海洋争端的前台。

　　这种叫做“Coast Guard”的准军事化部队在美国等西方国家，一般被称为海岸警卫队，在日本叫做海上保安厅。在韩国和越南，则被称为海洋警察或海上警察。

　　作为政府部门，它可以在争端海域维护己方权利，又不至于像海军那样容易引发对峙进而导致战争。换句话说，在和平的框架内采用武力维护权益。

　　根据《公约》所倡导的和平解决纠纷的原则，以及30年来略显平稳的国际环境，世界各国似乎都不愿意撕破脸面用军舰主张权益。虽然，后者从来没有远离纠纷海域。

　　海岸警卫队以及类似机构在过去30年间的发展，典型地反映了第四次海洋分割的特点。

　　从15世纪开始，国家之间用一次又一次舰队决战划分海洋的归属，甚至用炮弹的射程来决定领海的宽度。

　　其实由《公约》引发的“蓝色圈地运动”无论从规模还是效果来看，都大大超过了历史上历次海洋分割活动，而且直到今天仍未结束。

　　在和平原则和现实冲突之下，海岸警卫队的崛起在所难免。而对其的考查，也可以使人们对中国如何更好地维护海洋权益产生思考。

　　海岸警卫队被纳入美国“国家舰队”计划

　　目前全球最强的海洋执法力量无疑在美国，即具有100多年历史的美国海岸警卫队。在仿照美国建立的相关体系中，海岸警卫队都是唯一的综合海上执法部门。

　　美国海岸警卫队的前身可追述到1789年至1884年间美国政府设立的一系列灯塔、航运、安全管理、救助机构。到1915年，它们合并成为美国海岸警卫队，隶属于美国财政部。

　　此后，海岸警卫队的管辖权曾归属海军部、交通部，2003年并入新成立的国土安全部。

　　拥有超过4.5万名现役官兵、8000名预备役官兵、3万多名志愿人员的美国海岸警卫队，是美国五大武装力量之一。按照规定，它有11个法定任务，可分为国土安全任务和传统任务两大类。

　　传统任务有海事安全、搜索及拯救、协助导航、海洋生态资源(渔政执法)、海洋环境保护及海冰事务。海事安全则包括减少恐怖分子对美国的水上攻击，查禁非法偷渡和走私活动，维护专属经济区的安全以及禁止一切违反联合法的行为。

　　国土安全任务包括港口、水路及海岸保安，毒品及移民查禁、防卫预备和其他执法行动。

　　作为一个突出特点，美国海岸警卫队也许是最贴近正规军事力量的类似机构。

　　比如在2003年“自由伊拉克”行动中，美国海岸警卫队向中东派遣了1250名人员。他们根据自己的特长，在战争中肩负了特殊任务：保护海上石油平台，执行海上禁运和航运护卫以及港口安全任务。

　　具体而言，包括使用巡逻艇以及专用于在小河以及浅水区使用的小型艇进行巡逻，对可疑船只登船检查等。

　　美国一直强调海岸警卫队的特殊专业能力建设。比如2002年美国制定了抗击大规模杀伤性武器的国家战略，其中重要内容就是实现“防扩散安全倡议”。

　　海岸警卫队作为专业的海洋拦截、检查力量，被要求专门追踪并抓获可能装有制造大规模杀伤性武器所需材料的船只。换句话说，一旦怀疑某个国家通过海上进行大规划杀伤性武器扩散，美国海岸警卫队可以前往全球任何一地的拦截前线。

　　海岸警卫队的特殊性还涉及自由航行的问题。一般海军常规军舰都被涂成灰色，而救护舰只是白色，根据这个粗略原则，人们把海军力量分为“灰壳舰队”和“白壳舰队”。相对而言，各国对于“白壳舰队”态度较为缓和，比较容易批准其进入己方领海。

　　一个极端事例是1907年，美国将一只舰队全部涂成白色进行环球航行。这支著名的“大白舰队”一方面完成了炫耀武力的任务，同时也因其“和平外形”避免了麻烦。

　　美国海岸警卫队因其归属“白壳舰队”的特性，可以出现在敏感海域，避免或减少美国海军军舰引起的关注和不满。比如在敏感的北极地区，阿拉斯加的美国海岸警卫队正考虑在那里建立永久基地，并已派出船只前往巡逻。

　　2006年、2007年，美国海岸警卫队两艘3000万吨级执法船曾先后访问青岛和上海。

　　最近10年来，在反恐背景下，美国海岸警卫队的能力和规模不断提升，并且按照美军体制进行整编。海岸警卫队司令官为上将，另外至少还有4名军官具有中将军衔。前者可以指挥1000多艘各类舰只和200多架飞机。

　　虽然海岸警卫队是美国五大军事力量中唯一不受国防部管辖的部队，但目前它已经被纳入美国“国家舰队”的计划之中。后者希望整合所有力量，维护美国的海域安全。美国海军与海岸警卫队成立了“联合海港作战中心”，跟踪和识别所有进出美国海港的船只。

　　目前，美国海岸警卫队正在推进历史上最大的改进计划，不仅采购新的舰船和飞机，还对现役装备全面改造。

　　其中，美国军工企业洛克希德。马丁公司负责升级海岸警卫队所有39艘在役的老式舰艇，它们重新服役后，就创下了缴获21吨可卡因的历史纪录。

日本“第二海军”重张“战力”

　　自《联合国海洋法公约》颁布以来，建立海岸警卫队并整合海上执法力量成为全球趋势。从那时至今，已有50多个海洋国家建立海岸警卫队。

　　欧盟在2005年曾提出整合所有国家的海上警卫队，但遭到英国等的反对。不过，反对的理由并非不需要这种力量---相反，许多国家觉得经过多年建设，自己的海岸警卫队已经具备足够实力，不需要联合以实现力量的提升。

　　虽然日本一直实行分散的海洋管理模式，但成立于1948年的海上保安厅具有强大的海上执法能力。它以美国海岸警卫队为目标，成为海上准防卫力量和海上武装力量的一部分，也就是海军的战略预备队。目前海上保安厅是日本第四大军事力量和第二海军。

　　日本海上保安厅的建立早于海上自卫队，而且拥有战时日本海军的嫡系血统。二战后美国将一部分日本海军的舰只销毁，剩下的交予警察部门管理，从而成立了海上保安厅。到50年代，日本成立海上自卫队，曾一度考虑直接由海上保安厅转制而成。

　　在成立之初，为了防止日本海军力量复活，盟国曾严格规定了海上保安厅的规模：不得超过1万人规模、125艘舰船，且总吨位不得超过5万吨。单舰吨位不得超过1500万吨、速度不得超过每小时15海里。

　　目前这支力量有1.2万名人员，不到海上自卫队的三分之一，但是每年预算1700亿日元。它拥有700多艘舰只，飞行器的公开信息是不到100架。

　　2007年公布的数据显示，日本海上保安厅500吨级以上武装舰船有89艘，总吨位达到中国海军相同级别舰只的65%。其中，1000吨级以上的有56艘。

　　与其他国家海岸警卫队通常使用小型快速舰艇不同，日本海上保安厅一直热衷于大型舰只。目前它拥有13艘3000吨以上的大型直升机巡视舰。这种舰只屡次打破了日本海军造舰纪录，一直被认为是直升机母舰，并可搭载垂直起降战机。

　　修改法规是海上保安厅发展的重要前提。它最早归运输省管辖，2001年划归国土交通省，同时接受国家安全委员会领导，但不受相当于国防部的防卫省管辖。日本专门为它制定了两个法规：《海上保安厅法》和《海上保安厅组织法》，从制度层面促进其发展。

　　2001年“9•11”事件后，日本以反恐名义扩展海上保安厅职能，允许其在“合理判断”的基础上对外国船只使用武力。

　　2012年8月29日，日本参议院表决通过《海上保安厅法修正案》，规定：今后在钓鱼岛等岛屿上，日本海上保安厅将有权直接搜查、逮捕“违法者”。

　　海上保安厅在日中、日韩海上纠纷中扮演了重要角色，包括多次冲撞中国大陆、台湾地区的渔船。

　　值得关注的是，2006年海上保安厅在介绍一艘2000吨级新型巡视舰的时候，使用了“战力”的用词。根据日本宪法，日本不得保持陆海空军和其他战争力量。而在日文中，战争力量的措辞与“战力”基本一致。

　　韩国1996年在海洋管理体制改革中成立了具有行政和执法功能的海洋警察厅。它是由韩国海洋水产部管辖的次长级机构，也就是副部级单位。

　　韩国海洋执法管理的特色是：采用海军、空军、海警三合一的海上警备体制，统一进行管理和执法。

　　目前，这个机构有1万多名工作人员，其中现役军人3500多人，海上警察6000多人，拥有300多艘舰只，其中近20艘超过1000吨级。

　　2001年，韩国海军、海上警察厅决定将海警巡逻区重点从领海转为专属经济区，构筑“海军掩护、海警捕捉”的执法体制，应对周边国家渔民的“非法”捕捞。这样，仅在2005年到2008年韩国警察厅就有8艘1000吨级新舰只下水。一般认为，韩国已经建立了准军事化的海洋执法力量和运行模式。

越南海上警察部队重要性仅次于海军

　　在南海海域，菲律宾、新加坡等国也建立了海岸警卫队和警察海岸卫队等机构。最受关注的无疑是越南海上警察部队的成立。

　　在有些国家中，对海洋一般采取多头管理方式。比如在俄罗斯，涉海部门包括交通部、农业部、自然资源部、经贸部、内务部、救灾部、国防部、外交部、边防总局、海关等部门。它们大多拥有自己的海上力量。

　　为加强对管辖海域和大陆架的管理，1998年3月越南公布了《海上警察力量法令》，4个月后又颁布了《关于越南海上警察力量的组织与活动的政府决定》并组建海上警察局，宣告正式组建海上警察部队。在此之前，越南涉海执法部门也包括公安、海关、水产以及边防等。

　　2008年，越南总结过去10年建设海上警察部队的经验，修改了《海上警察力量法令》。两年后还专门颁布文件，明确海上警察在国家海洋管理架构中的重要地位和权利。

　　而此前在2004年国防白皮书中，越南明确提出海上警察是越南人民武装力量的一部分。

　　海上警察部队隶属于越南国防部，海上警察区的编制也与海军的区域战备编制相同。

　　按照传统，越南的海上力量包括海军、海上警察、边防警卫部队和海上民兵四部分。但目前海上警察部队的力量越来越大，其重要性仅次于海军。

　　比如在装备方面，越南政府投入巨资建设可以在海上连续活动30天、时速超过34海里的TT400海上巡防艇。它是当时越南国防部的6个重点工程之一。这种快速巡防艇虽然仅有400吨，但机动性和巡航能力出色。

　　海上警察部队的建设，只是越南自上世纪90年代以来加强海洋管理的主要内容之一。2008年，越南还专门成立了资源环境部直属的越南海洋和海岛总局，执行海洋和海岛综合统一管理职能。正是在这些举措的基础上，《越南海洋法》在2012年正式颁布。

　　自《联合国海洋法公约》签署后，各国主要采取三种举措推进维护海洋权益：制定海洋法及相关法律，改革海洋管理体制以及加强海上执法力量。

　　而海上执法力量的准军事化倾向，又与200海里专属经济区和大陆架体系的确定有关。因为，更为广阔的海域对执法能力提出了更高的要求。

■文/山旭，文章来源：新华社-瞭望东方周刊