新闻追踪▏海洋渔业实施资源总量管理，保护海洋渔业资源

一、我国将进一步实施海洋渔业资源总量管理制度

在渔业领域，海洋渔业资源利用过度的问题日益受到广泛关注，酷渔滥捕、非法捕鱼、东海无鱼等，牵动着公众的眼球，也引起中央领导的高度关注。为此，“十三五”期间，我国将进一步加强国内海洋渔船船数和功率数控制（简称“双控”），实施海洋渔业资源总量管理制度。农业部1月份下发《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》和《关于调整海洋伏季休渔制度的通告》（简称“双通知”），提出坚持渔船投入和渔获产出双向控制，逐步建立起以投入控制为基础、产出控制为闸门的海洋渔业资源管理基本制度，实现海洋渔业持续健康发展。

借鉴国际渔业资源管理的通行做法，我国出台系列措施，将渔船捕捞能力和渔获物捕捞量控制在合理范围内，提高海洋渔业资源利用和管理科学化、精细化水平，以实现海洋渔业可持续发展。此次发布的“双通知”要求，“十三五”期间，我国将加强渔船投入和渔获产出双向控制，到2020年，全国压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦（基于2015年控制数），沿海各省（区、市）年度压减数不得低于该省总压减任务的10％，其中，国内海洋大中型捕捞渔船减船8303艘、功率1350829千瓦，国内海洋小型捕捞渔船减船11697艘、功率149171千瓦；港澳流动渔船船舶数量和功率数保持不变，控制在2303艘、功率939661千瓦以内。

“双通知”要求严格压减海洋捕捞渔船船数和功率总量，除淘汰旧船再建造和更新改造外，禁止新造、进口将在我国管辖水域进行渔业生产的渔船。并探索建立与捕捞渔船数量和养殖面积相匹配的捕捞辅助船总量控制制度以及养殖渔船监管制度，加强辅助船、养殖船、休闲船、远洋船和出口船的监督管理，禁止以上述渔船名义建造国内捕捞渔船。

二、世界海洋渔业资源分布及开发状况

世界海洋渔业的分布主要受两方面的因素影响，一是渔业资源多少，二是各地对渔业资源的研究和利用的程度。渔业资源的多寡，主要由鱼类的主要食料——浮游生物的丰富程度决定。因此，不同海域浮游生物的多少，决定了海洋鱼类和渔场的分布。

大陆架是浮游生物的世界。这里海水较浅，阳光透入好，水温较高，宜于浮游生物繁殖。大陆架与近大陆，河流从陆地上带来了丰富的营养盐类滋养浮游生物。大洋底海洋生物遗体腐烂后也能分解出许多营养物质。这些营养物质在海水中分布是不均匀的，以下层为最丰富。大陆架海域，随着波浪、潮汐、海流等海水运动，或者是由于上下水温不同而形成的海水垂直运动造成水体混合，下边的营养盐类被翻到上层供浮游生物食用。因此，大陆架海域营养丰富，浮游生物多，是海洋鱼类云集之场所。世界海洋渔业产量的80％以上是在仅占海洋面积8％的大陆架水域捕获的。

海洋渔业资源丰富的海域，也往往是寒暖流交汇的地方。两股温度不同的海流相遇，海水温度有很大差别，必然造成表层海水与深层海水的连续不停的垂直运动，使海底营养物质浮上来滋养浮游生物，因而就吸引大批的鱼群游来。世界上几个大的渔场，都具备这样的自然条件。如西北太平洋渔场是世界最大的渔场，特别是日本暖流（日本称“黑潮”）和千岛寒流（日本称“亲潮”）交汇处的日本北海道和我国东部沿海渔场，占世界渔场面积的四分之一；东北太平洋渔场有北太平洋暖流与阿留申寒流交汇；以纽芬兰为中心的西北大西洋渔场，主要是墨西哥湾暖流和拉布拉多寒流汇合；以北海为中心的东北大西洋渔场，则是北大西洋暖流与北冰洋寒流的交汇处。

从纬度上看，上述几个大渔场都处在中高纬度的温、寒带地区，而热带水域渔业资源贫乏。这主要是因为寒、温带水域多风暴，风大浪大，加速了海水的垂直运动；同时，由低温造成表层冷水下沉，引起海水上下混合，使下层营养盐类上翻，利于浮游生物及渔类繁育。而热带海域表层水温高，又常处在无风或微风状态，海水很难发生垂直流动，表层缺乏营养物质和浮游生物，因此，渔业资源很少。只有在低纬大陆西部沿海某些海域，如秘鲁沿海水域，才有较丰富的渔业资源，这是因为秘鲁寒流沿秘鲁海域自南而北流过，因受地转偏向力和盛行东南风的影响，使寒流表层的海水向西偏离海岸，促使近岸的深层海水上泛，从海底浮上丰富的营养盐类，利于鱼类生长，因此，使秘鲁沿海也成为世界著名的渔场之一，秘鲁也是世界海洋渔业产量较多的国家。

海洋一直被视为潜力巨大的资源宝库，海洋资源已成为人类赖以生存和发展的新基石。目前由于近海渔业资源开发趋于饱和，主要海洋国家逐渐将渔业发展范围延伸至远洋，导致全球海洋渔业资源压力急剧增大。2011年联合国粮农组织（FAO）对鱼类种群状况进行评估后发现，28.8%的鱼类种群处于过度捕捞状态，完全开发的种群占61.3%、低度开发的种群占9.9%；占世界海洋捕捞渔业产量24%的十大最多产鱼种中多数处于完全开发状态，已丧失增产能力，主要有秘鲁鳀鱼、北太平洋狭鳕、大西洋鲱、大西洋鳕、日本鲭和鲣鱼等；由于市场需求量巨大，七大金枪鱼物种中超1/3的种群处于过度捕捞状态。

秘鲁、智利、挪威、丹麦和冰岛5国近年来海洋渔业捕捞总量锐减，降幅最大的国家是世界第一大渔业国秘鲁。有科学报告称，全欧洲78%的鱼类资源都处于过度捕捞状态，地中海65种商业鱼类资源中的52种处于严重衰退，现在欧洲约80%至90%的鱼类已经无法满足长期可持续捕捞的需要了。从1995年至2010年，海洋捕捞业的状况急剧恶化，欧盟的捕捞量从8百万吨下降到了5百万吨。由此可见，全球海洋渔业资源状况不容乐观，养护和利用矛盾日益突出。为实现全球海洋渔业可持续发展，渔业资源的合理开发利用及海洋环境的保护应成为世界渔业关注的热点。

三、中国渔船捞遍全球海洋，捕捞量世界第一

我国有着延长的海岸线，海洋面积相对来说比较广阔，因此我国的捕鱼产业一直很发达。我国的捕鱼业从明朝就开始了，经过长时间的发展，目前捕鱼业十分的庞大，但是海洋资源是有限的，过度捕捞造成的后果无法估量。根据联合国粮农组织的报告，中国早已是世界第一捕鱼大国，拥有世界上四分之一的渔船，而捕捞量则超出全球总产量的三分之一。

自1980年代以来，资源衰退就成为制约我国海洋捕捞业可持续发展的难题。渔业捕捞量和劳动力、机动渔船功率的回归分析表明：1980年代中期之前，海洋捕捞业基本是“公开准入”性质的，农村劳动力大量进入海洋捕捞业导致资源衰退；1980年代中期之后，海洋捕捞业监管加强，机动渔船功率上升形成的庞大捕捞能力是资源衰退的主因。在资源衰退下海洋捕捞业仍能长期保持高产量，且大多数渔业种群捕捞量呈持续增长状态，原因是技术进步、捕捞区域和捕捞品种的增进。1980年之前我国的海洋捕捞量大约在4百吨左右，但是后来随着资源的衰竭，年捕捞量也在减少。

进入90年代以来,由于沿海各地过分强调发展海洋捕捞业，盲目增添渔船、渔网、无节制的捕捞，导致海洋渔业资源逐年严重衰退。目前，我国海洋捕捞强度已远远超过渔业资源再生能力，并严重威胁着我国海洋渔业的可持续发展。以南海区为例，全海区海洋捕捞产量1997年为近4百万吨，而据专家估算，渔业资源潜在渔货量仅为280万吨。同时，一些传统捕捞鱼类，已形不成渔汛，一些名贵优质鱼类已经很难捕捞到。

早从上世纪80年代起，中国沿海的主要捕鱼区就已被过度开采，官方转而提倡发展远洋捕捞业，中国渔民开始奔赴全球海域捕捞作业，大规模的远洋渔船队使得其中无证捕鱼、瞒报产量等问题也格外受世界关注。2013年，由欧洲议会出资进行的中国远洋渔业调查报告认为，中国渔船的实际捕捞量远远高于其官方上报联合国的数字，在大部分国家提供的产量数据都符合其调查统计学模型的情况下，而中国却是个例外。其调查发现，2000年到2011年，中国渔船在全世界超过90个国家领海内都有捕捞作业，其中产量最大的来自非洲，每年约有310万吨来自西非沿海，这对于保护当地渔业生态来说相当不利，而联合国粮农组织的数据显示，西非沿海渔业资源在2007年前就已锐减70%。

近年来中国渔船在邻国海域引起争端的新闻屡见不鲜，由于近海过度捕捞，渔业资源近乎枯竭，中国渔民不惜深入南美、非洲、大洋洲海域，甚至南极洲进行作业，但同样常常因非法捕捞而被当地举报驱逐。根据新闻资料，澳大利亚、秘鲁、阿根廷都曾发起专门针对中国渔船非法作业的打击驱逐行动，就在2014年11月，西非国家科特迪瓦也称已扣押两艘涉嫌非法捕捞的中国渔船，渔民安全风险随之增大。

四、我国渔业资源的现状

过度捕捞使渔业资源种群再生能力下降：中国近海渔业资源在20世纪60年代末进入全面开发利用期，因海洋捕捞机动渔船的数量持续大量增加，过度捕捞并超过资源再生能力，渔业生物资源量急剧地降低，一些传统渔业种类消失，生物多样性降低，影响到渔业资源的可持续开发利用。长期以来，渔民为了多捕鱼，用拖网、小眼渔网的作业方式，一网打尽，“竭泽而渔”，使鱼虾越来越少。

河口生态环境的负面效应导致鱼虾产卵场和孵化场衰退或消失：中国内河大型水利工程数量多，导致河流入海径流和泥沙锐减，对河口及近海生态环境产生了显著的负面效应。致使河口三角洲侵蚀后退、土地与滨海湿地资源减少，河口生态环境发生了重大改变，致使浮游生物组成及种群结构改变、有毒赤潮种类增加、鱼虾产卵场和孵化场衰退或消失等。

海平面和近海水温持续升高造成重要海洋生物资源分布范围改变：近30年来，中国沿海地区的海平面年平均上升速率为2.6毫米，在未来的30年中，中国沿海地区海平面的平均升高幅度约为80毫米～130毫米，同时海表温度总体呈上升趋势，必将造成重要海洋生物资源分布范围改变，还将导致海洋生物的地理分布和物种组成格局发生改变。另外，海洋酸化将严重影响我国珊瑚礁的资源分布、食物产出和旅游产业。

海洋生态灾害频发对渔业资源产生极为不利影响：自20世纪90年代末以来，中国近海的赤潮、绿潮、水母旺发等灾害性生态异常现象频频出现，赤潮从局部海域向全部近岸海域逐渐扩展。近年来，中国近海无经济价值的大型水母数量明显增加，对渔业资源产生不利影响。2007年以来黄海海域连续出现浒苔形成的大规模绿潮，严重影响了近海的生态环境。另外近年海上灾难性船舶事故的风险逐渐增大，海上油气开采增加了溢油灾害的风险，直接破坏了近海生态环境，从而影响了渔业资源的正常繁育。

海洋环境污染严重：江河携带污染物入海和陆源性入海排污已成为影响中国近岸海洋环境质量的主要原因。我国超标排污的主要污染区域分布在黄海北部近岸、辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸海域，先污染后治理使得这些沿海经济发达地区的海洋污染积重难返。近年来兴起鱼虾类等投饵性种类的养殖虽然仅占渔业生产总量的10%，却造成严重的近海污染，对沿岸潮间带生态系统构产生极大影响，直接破坏了渔业生物的产卵场和栖息地，严重影响了渔业资源的再生能力。

海岸生态系统退化，导致重要渔业资源被破坏：滨海湿地、红树林、河口、海湾等重要的生态系统，被大规模围填海活动破坏，致使生态系统严重退化，生物多样性大大减少。大规模的围填海工程改变了水文特征，影响了鱼类的洄游规律，直接破坏了鱼群的栖息环境、产卵场，很多鱼类生存的关键环境遭到破坏，渔业资源锐减。如福建沿海闽东、闽中渔场由于盲目围垦，白海豚、文昌鱼等渔业资源几乎灭绝。舟山群岛因大面积的围填，渔业资源急剧衰退。辽宁省庄河市蛤蜊岛连岛大堤的修建彻底破坏了海岛生态系统，淤积造成生物资源严重退化，“中华蚬库”已经彻底消失。

五、我国积极探索渔业资源管理新模式

1995年我国在东海、黄海开始实行伏季休渔制度,1999年我国南海也开始实行了伏季休渔制度，这为鱼类生长繁育提供了时间和空间，有效地保护了主要经济鱼类资源。我国还在不断完善伏季休渔制度。海洋伏季休渔制度实施20多年来，取得了良好的生态、经济和社会效益，成为我国辐射范围最广、影响力最大的一项资源养护制度。但任何制度都有一个不断完善的过程。特别是近几年由于近海渔业资源的严重衰退，很多渔民四五月份就不再出海作业，部分出海作业的渔船捕捞上来的也多是幼鱼。因此，农业部计划对现有伏休政策进行调整，总的思路就是统一和延长，将各海区休渔时间统一提前到5月1日开始，并适度延后休渔截止时间到9月16日。

与此同时，为实现我国海洋渔业的可持续发展，根据党中央国务院《生态文明体制改革总体方案》的要求，农业部研究制定了《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》。积极探索渔业资源管理新模式，开展试点限额捕捞。部分地区先行先试，在区域性渔业资源调查评估的基础上，选择特定渔业资源品种，开展限额捕捞管理，探索经验，逐步推广，促进全国渔业资源管理水平不断提升。在3月13日，农业部与沿海各省之间签订“十三五”海洋渔船双控和资源总量管理责任书，统一思想、明确任务、压实责任，强化监督、共同促进，确保渔船双控和海洋渔业资源总量管理制度落到实处。

另一方面，海洋牧场建设也是保护和增殖渔业资源、修复水域生态环境的重要手段，是合理开发利用海洋渔业资源、促进海洋生态修复的重要举措。农业部2015年开始开展了国家级海洋牧场示范区创建，首批创建了42个海洋牧场示范区，今年将组织第三批创建。

六、TAC制度及世界各国的应对措施

总可捕量制度，简称TAC制度，是根据某一水域的特定鱼类资源状况，在特定时间内允许捕捞总渔获量的保护和管理渔业资源的措施，一旦渔获量累计达到设定允许的渔获量最大值（即TAC），就开始在当年全面禁止捕捞该种类的渔业资源。主要包括：总可捕量的确定和调整；总可捕量的分配原则和方法；以及实施中的监督和管理措施等。

TAC制度的运用已有较长的一段历史，最早出现在美国和加拿大之间的太平洋北部鳙鲽渔业的管理中，两国于1923年和1930年签订的关于保护太平洋北部鳙鲽渔业协定中规定了该海域鳙鲽的捕捞限额。加拿大在1936年开始对鲱鱼渔业采用TAC制度。

20世纪40年代中期，国际捕鲸委员会对鲸类的猎捕量做出了限额的规定；20世纪70年代中期，冰岛、荷兰、瑞典、加拿大等国家开始对某些重要的捕捞对象实施TAC管理；20世纪80年代以来，TAC管理已在渔业发达国家和有关国际渔业组织得到十分广泛的应用，欧盟，北大西洋渔业组织、波罗的海渔业管理委员会、国际太平洋鳙鲽委员会等长期并广泛地采用TAC制度作为主要的渔业管理制度。《联合国海洋法公约》生效后，日本、韩国也相继开始采用TAC制度。

美国：美国海洋渔业服务处表示，乔治海岸的鳕鱼数量至少20年不能恢复,太平洋的淡黄岩鱼70年不能恢复到持续捕捞的水平，红鲷的数量16年也不能恢复到持续捕捞的水平。因此，美国渔业实行了严格的法规，渔业保护政策实施后，缅因州因此每年会获得1140万美元联邦辅助资金，用于鱼类和野生动物保护项目，并且该州削减了至少25％的鳗鱼捕捞配额，美国政府的渔业保护政策对于恢复这一地区的渔业资源显然具有积极的作用。同时，美国还实施“个体可转让配额”制度，“个体可转让配额”可以很方便地进行买卖,这就鼓励了那些想继续从事渔业经营的人进行兼并和改进捕捞方式。这种长期的权益也促使渔民不去过量捕捞，他们可根据自己的意愿随时驾船出海，这就避免了按照指定日期捕鱼而造成的拥挤和浪费。“个体可转让配额”的实施，使这个地方80％的鱼群恢复到了健康状态，渔业的利润得以上升。同样的情况也出现在了冰岛、加拿大的部分地区和澳大利亚。

冰岛：捕捞业是冰岛经济的主要支柱之一，海产品一直是冰岛主要的出口产品，海产业也是冰岛的经济基础。冰岛拥有一个200海里的专属渔业捕捞区（758000平方公里），其中覆盖了世界上一些最富有的渔场。冰岛渔业管理制度以鱼类、海洋生态系统以及生物多样性进行的广泛研究为主要基础，可捕捞量取决于冰岛海洋研究所的科学建议。冰岛渔业局对渔业捕捞进行有效的监测和执法，这些都是冰岛渔业管理的重要内容，旨在确保负责任的渔业和海洋自然资源的可持续性。欧洲是冰岛海产品最大的市场，最近几年一直占有冰岛海产品出口约70～80%的份额。鳕鱼是最有价值的鱼类，约占冰岛海产品出口总量的32%。联合国粮农组织冰岛负责任渔业管理认证项目是一个用于冰岛海域负责任渔业管理和海洋资源合理利用进行认证的第三方认证模式，从独立的第三方认证机构中获得冰岛渔业认证的目的在于公开公正地展示冰岛的捕鱼业和渔业管理是以有责任有组织的方式展开的，这些守则包括消除贸易障碍，同时明确要达到粮农组织的准则。

挪威：挪威开发海洋渔业资源的基本原则是：“基于可获得的最佳科学建议，实现渔业资源的可持续利用”。可持续利用具体的操作原则是“捕捞量不应超过资源的增长量”。 按照这一原则，实现渔业资源的有效管理需要做好三方面工作：首先，科学评估总可捕捞量，其核心是准确调查和评估资源总量，这项工作由海洋研究所（IMR）具体负责，他们对20余种渔业资源进行监控，并与国际海洋开发理事会（IECS）专家合作，利用数学模型对调查和捕捞数据进行分析，以评估各渔业品种的资源存量；其次，将总可捕捞量以合理的方式具体分配到各渔业团体和渔船，挪威渔业局根据与相关国家谈判的结果就可捕捞量（配额总量）的分配办法向渔业管理咨询理事会提出建议，随后由挪威渔民协会、渔业联合会、海员工会、食品和工人工会、萨米议会及环保领域的非政府组织等12个机构代表组成的咨询理事会将根据渔业局的建议讨论配额的分配方法，由渔业部以部门规章的形式公布实施；最后，对渔船的捕捞实施有效监管，渔船除应安装规定的渔具外，还应携带捕捞许可证和配额证等文件，并安装卫星定位装置和电子报告系统，渔民在开展捕捞活动时应准确填写捕捞日志，详细记录捕捞的种类、数量以及时间和地点，渔民交货时收购企业需要记录交易种类和数量，并将相关统计数据向渔民协会报告。

渔业配额制度是依据各种渔业资源的最大可捕量并根据捕捞能力合理分配渔获量份额的一种管理方式，它将过去渔业资源管理的限制渔船数量、设置禁渔区、禁渔期等被动式的管理，为根据渔业资源量来确定捕捞量的主动式管理模式。与此同时，我国的海洋渔业将坚持生态优先的发展方针，大力推进海洋渔业转方式调结构，严格控制近海捕捞，壮大远洋渔业，优化发展海水养殖，加快海洋牧场建设，以促进海洋渔业转型升级与可持续发展。

此次发布的“双通知”要求，“十三五”期间，我国将加强渔船投入和渔获产出双向控制，把过大的捕捞产能降下来，把超过资源承受能力的捕捞产量降下来，才能使渔船捕捞能力、渔获物捕捞量和渔业资源承载能力之间的关系逐步趋于协调，实现海洋渔业资源的可持续利用。同时，通过加强渔业资源监测评估、合理确定捕捞额度、加强捕捞生产监控、探索开展分品种限额捕捞、完善渔业资源保护制度、加强渔业资源增殖与生态环境保护等措施，实现到2020年国内海洋捕捞总产量减少至1000万吨以内的目标。

■本文依据人民网、农民日报、中国新闻网，商务部官网、第一食品网、海洋渔业、华律网、《世界农业》、主客网等资料综合编写。

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