海洋论坛▏中国围填海造地的形势与对策

一、中国围填海的严峻形势

中国很早就有“精卫填海”的传说，史载较早的围填海活动出现在汉代，其后各代也屡有为防灾、农垦或晒盐而填海的记录。当代围填海始于20世纪50年代，经历了三次高潮：第一次是新中国成立初期围海晒盐；第二次是六七十年代的围海造田；第三次是八九十年代的围海养殖。据不完全统计，截至20世纪90年代中后期，全国累计围海约1790万亩。从20世纪90年代中后期起，沿海地区掀起了新一轮更大的填海造地热潮，一直延续至今。新的一轮围填海大潮有以下四个方面的特点。

第一，围填海造地的规模空前。在“全国海域使用动态监视监测系统”中，1990年全国围填海总面积累计为824111.7公顷，2008 年增加到了1338055公顷，增加幅度达到了62.4%。还可以看出，每年围填海的面积在迅速增加：

1991～2000年年均新增围填海24324.3公顷；2001～2005年年均新增围填海32405.6 公顷；2006～2008年年均新增围填海36224公顷（表1）。由于填海造地通常会将本来蜿蜒曲折的海岸线“拉直”，所以，随着填海热潮的推进，中国大陆海岸线不断缩短，自然岸线的比例也持续下降。

表1 1990～2008年全国围填海面积和自然岸线长度

资料来源：刘容子（2012）、付元宾等（2010）

2008年以来的情况如何？虽然没有系统的数据，但零散披露的信息和沿海各省的滩涂围垦规划显示，2008年以后的填海速度相当惊人。有的省短短几年就远超历史上的围填数，有的省则差不多耗光了所有的可垦量。据J省2010年颁布的《沿海滩涂围垦开发利用规划纲要》，1951～2008年该省累计匡围滩涂412万亩，2008年未围滩涂面积为750.25万亩，

2010～2020年的规划围垦面积就达到了270万亩；该省《关于贯彻落实〈沿海地区发展规划〉的实施意见》确认了“近期270万亩、远期700万亩”的目标。在Z省，从1949年到2004年底，沿海沿江共围垦滩涂282万亩。而按照《Z省滩涂围垦总体规划（2005—2020年）》，全省适宜造地的规划滩涂区约为262万亩，规划总围垦建设规模达到了192万亩。对此，该省政协课题组指出，“到2020年前将围滩涂资源约占全省可围资源的70%，之后将几乎没有可成片规模化开发的滩涂资源”。

围填海工程占用了大量沿海滩涂、湿地。根据2014年国务院新闻办湿地调查数据发布会的信息，围垦和基建占用是导致沿海地区湿地面积大幅度减少的最关键因素。因此，可以从两次全国湿地资源调查中近海与海岸湿地的大量消失中看出围填海形势的严峻性。第一次全国湿地调查开展于1995～2003年，起调面积为100公顷以上，近海与海岸湿地的调查标准为水深不超过5米的海域和河口水域；第二次在2009～2013年，起调面积为8公顷以上，水深调为不超过6米。所以，二调范围远大于一调，在其他条件不变的条件下，二调数据应远大于一调。然而，表2的粗略比较显示，全国近海与海岸湿地面积下降了2.5%，其中河北、辽宁、山东、广东、广西等5省共减少99.21万公顷，合计下降比例高达25.7%。当然，表2只是粗略的比较，若能获得同口径数据，下降幅度将更高。例如，上海二调水深不超过5米的近海与海岸湿地面积为25.09万公顷，比表2中的38.66万公顷（口径为水深不超过6 米）少了13.57万公顷；与同口径的一调面积相比，不增反减，净减少5.45万公顷，减少幅度高达21.7%，而不是表2中所示的增加了26.6%。以上海及前述5省的情况推之，经过10 年左右的时间，全国近海与海岸湿地面积的减少幅度当在20%以上，很可能会超过30%。

表2 两次全国湿地调查中近海

与海岸湿地面积的比较

注：一调的起调面积为100公顷以上，近海与海岸湿地的调查标准为水深不超过5米的海域和河口水域；二调的起调面积为8公顷以上，水深调为不超过6米。资料来源：《中国统计年鉴2004》《中国统计年鉴2014》。

第二，围填形成土地的所有权和使用权安排与之前完全不同。20世纪90年代中期以前，围填形成的土地多为农村集体所有和使用，用于晒盐、耕种或养殖。据中国水利学会围涂开发专业委员会的记录，20世纪50年代，国家组织群众围垦的海涂由群众生产使用，地方政府、乡镇集体兴建的围海工程，主要由农民投劳，国家补助钢材、木材、水泥等，形成土地也主要归农民使用；60年代以后，主要采用“民办公助”，国家无偿提供一大部分费用，支持县和人民公社、大队集体举办围海，群众以劳抵资，所围土地基本上全部归农民集体所有，只有少数作为全民所有的农牧林场。“现在围垦不是原来意义上的造民田，而是用填海造地来扩展城市用地”，新一轮填海所造的土地不再归农民集体所有和使用，不再用于晒盐、农耕或养殖，而是变成了国有建设用地，由地方政府用于发展港口经济、临海工业、房地产和旅游业等。

第三，大规模围填海损害了众多养殖渔民的利益，引发了激烈的社会冲突。围填占用的滩涂、浅海本是沿海渔民世世代代的重要生产场所，围填之后新造的土地却不再让他们所有和使用，将他们排除在外。同样是农民，按照法律法规，从事耕种的农民所承包的农用地被征收后会得到相应的补偿费，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，从事林业的农民会得到林地补偿费、安置补助费、林木补偿费，还有就业培训和社会保障等方面的待遇，确保“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。与之相比，占用滩涂、浅海的补偿很少，也缺乏透明的程序，很大一部分养殖渔民在“失水”“失滩”以后，陷入了“养殖无水、拾贝无滩、捕捞无海、种田无地、转业无门、低保无份”的艰难境地。因此，与早期的围填海能够大幅增进当地渔民的利益恰恰相反，20世纪90年代中后期以来的围填海严重损害了养殖渔民的利益。因此，围填海大潮中爆发了大量纠纷和冲突。例如，著名的乐清钱云会案背后的核心矛盾不是土地补偿，而是电厂占用了大量滩涂，政府以无偿收回国有滩涂为由，只答应支付些许迁移费和当年的养殖损失。笔者所在的课题组于2015年2月至3月在山东滨州、东营、潍坊、烟台、威海、青岛、日照以及河北沧州、秦皇岛等地的沿海渔村开展了问卷调查，共获得有效问卷144份。调查显示，2000年以来，共有46个渔村的滩涂被征占过，占31.9%。在这46个渔村中，渔户和政府之间发生了冲突的占32.6%，政府对渔民采取了强制手段的占15.2%。

第四，大规模围填海造成了严重的生态后果。滨海湿地具有重要的生态功能：无数水生生物在此产卵和育幼，数百种水鸟栖息于此，每年数以百万计迁徙的水鸟在这里补充能量，滨海湿地还提供了很多直接、间接的生态系统服务功能。据统计，近海海岸湿地仅占中国生态系统总面积的2.4%，却提供了生态系统效益价值的15.7%。但是，围填海对滨海地形地貌、湿地景观，对近岸海域水动力环境，对滨海湿地及其生态功能，对近岸海洋生态系统的结构与功能，对海洋渔业资源，产生了剧烈且不可逆的负面影响。2008年国家海洋局《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》指出，围填海“忽视了资源的利用效率和生态环境价值。这不仅带来了自然岸线缩减、海湾消失、岛屿数量下降、自然景观破坏等一系列问题，也造成了近岸海域生态环境破坏，海水动力条件失衡，以及海域功能严重受损”。2014年，《科学》杂志刊文将中国的围填海工程比喻为“新的万里长城”，指出中国近些年来的大规模围垦造成了生物多样性及生态系统服务功能的急剧下降，将威胁区域生态安全，阻碍区域的可持续发展。另据估算，中国每年围填海造成的海洋和海岸带生态服务价值损失达到了1888亿元，相当于海洋生产总值的6%。

二、制度因素

20世纪90年代中后期以来至今如火如荼的填海热潮是如何掀起来的？我们认为，除了海洋意识淡薄、填海技术的进步（如吹填造地法、新型防波堤、高科技挖泥船、绞吸式拉泥船的广泛使用）以及挖掘机、装载机、卡车、推土机等重型机械的投入外，更重要的是制度因素，即在中央严控耕地的背景下，沿海各地政府竭力通过围填海来扩大发展空间，并得到了担负耕地保护职责的国土资源管理部门的支持；而沿海各地想这样做且能顺利做成的原因，是由于滩涂产权被扭曲，以及现有围填海管理体制的几乎完全失效。

⒈地方政府用地需求强烈：不让占耕地，就向大海要土地

耕地保护是我国的一项基本国策。但是，在前述20世纪八九十年代发生的一系列改革背景下，20世纪90年代中后期以来，各地大兴土木，蚕食了大量宝贵的耕地。对此，2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“建立耕地保护责任的考核体系”，由国务院定期向各省市区下达耕地保护责任考核目标，国土资源部会同农业部等部门定期对各省市区的耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核。国土资源部也进一步严格管理土地，通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，层层分解指标到省、市、县国土资源部门，对新增建设用地计划指标实行指令性管理，对各地每年要完成的耕地保有量计划指标进行检查。

一方面是中央严控耕地，另一方面是，各地依赖土地发展经济的道路在短期内难以改变，于是，对于地方政府来说，新建设用地的开源就显得十分紧迫。开源的途径主要有四种：一是开发、整理农用地，增加建设占用耕地的指标；二是整理农村建设用地，增减挂钩；三是进行城市土地整理，通过旧城改造挖潜；四是造地，陆上填湖造地、消灭坑塘水面，沿海则围填海造地。与其他方式相比，对地方政府来说，在不考虑填海造成的严重生态和社会后果的情况下，填海的政策制约较少，程序相对简单，且成本低、麻烦少、自由度大，是最便宜、最快捷、最自由的“三最”工程。而且，填海除了能增加建设用地指标、扩展城市空间外，还能重塑岸线，改变城市形象。因此，广大沿海地区纷纷提出海洋经济发展战略，争相“向大海要土地”。这种填海造地的冲动可以从各省市2011～2020年海洋功能区划的制定过程充分地体现出来。如表3，河北、天津、山东、浙江等4省市区划的公示稿或送审稿中提出的围填海规模，均远超出最终国务院批复的规模。

表3  四省市2011～2020年海洋功能区划的围填海规模：送审数与批复数的比较

资料来源：《河北省海洋功能区划文本（公示稿）》《天津市海洋功能区划文本（征求意见稿）》《山东省海 43 34880 43 15289 0 0 2533 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 2968功能区划文本（送审稿）》《浙江省海洋功能区划文本（征求意见稿）》和国务院对各省的批复。

为保障填海造地工程的实施，各级政府颁布文件，出台了各类补贴和优惠政策。例如，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》提出“合理有序将围填海造地和滩涂资源用于非农建设，减少对现有耕地的占用”。S省2011年出台《关于强化措施进一步提高建设用地保障能力的意见》，将“积极开展填海造地工作”列为“大力开发建设用地新空间”的重要措施。在Z省，政协课题组提出“在不违反国家法律前提下，抓紧制定海转地政策”的建议（王永昌，2013），省政府发出《关于实施“百万”造地保障工程的通知》，要求加大滩涂围垦等造地工程，拓展用地空间。F省2010年先后出台文件，指出“填海造地是省政府为保证国家和省重点建设用地需要做出的一项重大决策”，布置了“加大对填海造地的扶持力度”的工作，包括提高资金补助标准、加大资金扶持、提高海域使用金减免幅度、拓宽融资渠道等。J省《沿海滩涂开发利用行动方案（2014—2015）》强化了政策支持：一是加大资金扶持，省财政对沿海滩涂围垦的补助由每亩2000元提高到3000元；二是落实优惠政策，滩涂围垦享受农用电价，围垦形成的土地免征城镇土地使用税10年。

⒉主管部门决策偏颇：不要占耕地，可以加大围填海

国土资源管理部门是我国担任保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的部门，负责管理海洋部门，组织编制海洋资源等规划、海洋资源调查评价，对国家海洋资源法律法规执行情况进行监督检查。该部门的一项重要职责是保护耕地。沿海各地填海造地的“开源”行为不占用耕地，可以在一定程度上缓解占用耕地的压力，甚至可以增加耕地。因此，国土资源管理部门对围填海造地采取支持和鼓励的态度。例如，在2011年初的全国国土资源工作会议上，一位官员提出，“要找地造地，也就是要生地。地在哪里？答案是：地在脚下，但是要下力气找地——荒地、坡地、滩涂、矿山用地等，要想办法用起来”。

实践中，一方面，滩涂开发被列为增加耕地的重要手段。2003年印发的《全国土地开发整理规划》将东部沿海滩涂区确定为全国六个土地开发重点区域之一。《全国土地整治规划（2011—2015 年）》又将东部沿海滩涂区列为中国九个宜耕后备土地开发重点区域之一，要求苏浙沪区和闽粤琼区合理开发利用沿海滩涂。另一方面，加大围填海用地指标成为保障建设用地供应的一项重要工作。《关于下达〈2011年全国土地利用计划〉的通知》指出，“各省（区、市）国土资源主管部门要结合城乡建设用地增减挂钩、新增围填海用地和盘活存量建设用地等工作，统筹安排建设用地计划指标，为当地经济社会发展提供必要用地”。“对东部发达地区，从严控制新增用地指标，逐步加大增减挂钩和围填海用地指标规模”被列为2012 年工作重点。随后，《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》又分别指出“统筹安排城乡建设用地增减挂钩、围填海用地和盘活存量建设用地”“逐步加大增减挂钩指标，合理安排围填海用地指标”。

⒊滩涂产权被扭曲、不清晰：几乎可以随意围填海

填海造地占用了大量滩涂。这些滩涂的产权是如何界定的？土改后，沿海各渔区形成了滩涂国家所有和私人所有并存的所有权格局。例如，1951年《福建省渔区土地改革实施办法》规定，没收渔业封建剥削者的渔用地，征收渔业资本家的渔用地，征收富渔民出租的渔用地，“所有没收和征收得来的渔用地，一律归国家所有”，“保存富渔民所有自己经营与雇工经营的渔用地及其他一切渔业财产，不得侵犯”，“保护中渔民、贫渔民的渔用地及一切其它渔业财产，不得侵犯”。之后，渔业也经历了合作社和人民公社等阶段，原属私人所有的滩涂入了社，逐渐变成了集体所有。1978年底十一届三中全会通过《农村人民公社工作条例（试行草案）》，第七条指出“要保护人民公社各级的所有权。公社、大队、生产队所有的土地、山林、草场、滩涂、水面，所有的劳动力，所有的牲畜、农具、农业机械、工业设备、资金、物料和产品，任何单位和个人不得无偿调用或占用”。改革开放以后，滩涂既有国有也有集体所有的规定得到了延续，《宪法》《民法通则》《物权法》《渔业法》等的规定也是十分明确的。例如，《宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，《物权法》第五十八条指出“集体所有的不动产和动产包括：……集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。

但是，在各地围填海造地的实际操作中，地方政府几乎不做甄别地把滩涂认定为国家所有，并按此强制占用滩涂。这样一来，围填海造地占用滩涂的行为，便不再是征收行为，而是按照“收回国有海域使用权”来处理，几乎可以随意收回和占用。

⒋现有管理体制十分不完善：几乎完全失效

在《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》以及2010年国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》等法律法规的框架下，目前中国围填海管理体制的主要内容包括分级审批（填海50公顷以上和围海100公顷以上的项目用海由国务院审批，50公顷以下的项目用海由省级政府审批）、围填海年度计划管理、海洋功能区划、区域用海规划和环境影响评价。但是，在实际操作中，这些管理措施几乎完全失效，地方政府总能“灵活地”规避开。例如，海洋功能区划划分了禁止、限制和控制围填海区，但几乎没有什么约束力。《国务院关于J省海洋功能区划（2011—2020年）的批复》要求J省到2020年“建设用围填海规模控制在26450公顷（39.6750万亩）以内”。而J省按照2009年的《沿海地区发展规划》和2010年的《沿海滩涂围垦开发利用规划纲要》，继续推进2010—2020年围垦270万亩的规划，截至2014年6月共匡围49.3万亩；类似地，国务院批复的《L省海洋功能区划（2011—2020）》要求“全省建设用围填海规模控制在2.53万公顷以内”，但仅2011年，该省沿海经济带开发建设领导小组就安排了围海、填岛、滩涂整理造地10万公顷。此外，审批、环评等也都可以灵活绕开，切割成多个小项目进行审批、分拆进行环评等几乎已经是通行的做法。

三、结论与政策建议

20世纪90年代中后期以来，沿海地区掀起了新一轮的围填海高潮，延续至今，愈演愈烈。在对沿海多地调研的基础上，本文研究中国围填海造地的形势和成因，发现：①新一轮围填海有四个新特点：第一，规模空前，不少省份几年就远超历史上的围填量，有的省几乎耗光所有的可垦量；经过短短10 年左右的围垦，我国近海与海岸湿地面积的减少幅度当在20% 以上。第二，围填形成的土地的所有权和使用权安排与之前完全不同，不再给农村集体所有和使用。第三，引发了激烈的社会冲突。第四，造成了严重的生态后果。②围填海大潮背后的制度因素是：一方面，中央严控耕地，沿海各地政府竭力通过围填海来扩大发展空间，并得到了担负耕地保护职责的国土资源管理部门的支持；另一方面，沿海各地想这样做且能顺利做成的原因，是因为滩涂产权被扭曲，以及现有管理体制的几乎完全失效。

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加快生态文明制度建设，要求对滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，划定生态保护红线，实行生态补偿制度，改革保护管理体制。2015年中央一号文件也强调依法推进湿地滩涂等自然资源的开发保护。为了有效开发保护滩涂和海洋，切实维护沿海养殖户的权益，根据前文的分析，参考国外的经验教训，我们提出如下建议。

第一，短期内坚决开展一次全面清查。鉴于目前围填海秩序失控的严峻形势，建议暂停审批围填海项目，由国家发改委、环保部、住建部、国土资源部等部门联合对正在进行的填海项目进行全面清查，清查内容包括项目名称、批准机关、批准时间和面积，项目是否符合海洋功能区划、区域用海规划和围填海年度计划，征收滩涂或收回海域使用权是否符合法定程序，征收滩涂或收回海域使用权的补偿是否合理合法，项目的进展情况，形成土地的利用状况。重点关注未批先填、批小填大、化整为散申请填海的情况，以及项目对海洋生态环境的影响。在检查清理的基础上进行严厉整顿，停止占用和影响经济生物自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地的填海项目，停止未经国务院和省级人民政府审批的填海项目，停止违反海洋功能区划、区域用海规划的填海项目，整改违反程序、补偿安排不合理的项目。

第二，加强顶层设计，构建有约束力的围填海管理体制。首先，加快制度建设。建立跨部门的围填海综合管理机构，负责全国围填海规划的制定，打破传统的行政区划和管理权限边界。制定《围填海管理条例》，整合现有各部门围填海管理的政策内容，为围填海的法制化管理提供法律依据。其次，做好围填海科学规划。填海项目要经过科学论证，注重保护生态环境；划定生态保护红线，扩大湿地保护区，保护自然海岸，不得在涉及自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地的滩涂、海域上规划填海项目；海洋功能区划不能随意、频繁变动，涉及更改禁止、限制或控制围填海区的，需重新论证并经上级批复。再次，强化监管，做好后期评估。通过对围填海项目的动态监视监测和执法监察，整顿围填海秩序，保证填海工程符合海洋功能区划、区域用海规划和围填海年度计划等；严厉查处未批先填、批小填大等违规违法行为，严惩弄虚作假的审批、论证单位和人员；对填海项目的规划、实施进行跟踪调查，项目完成后也要切实进行后期评估。最后，加强信息披露和社会监督。各级海洋主管部门要加强信息收集和数据披露，不能只公布围填海的确权面积，应披露实际围填海面积及各类型用地的数据。强化公众参与，填海规划、海洋功能区划、环境影响评估的制定过程等要充分公开，接受公众和舆论的建议和监督。

第三，树立“海洋国土”理念，摒弃政策制定和实施中一味“向大海要土地”的陈旧思维。滩涂也是土地，而且是一种十分珍贵的土地；海洋也是国土，而且是具有重要生态价值和战略意义的国土。要像保护耕地一样，保护滩涂和海洋资源。目前土地管理的政策制定和实施深受“向大海要土地”思维的影响，僵化地围绕着耕地保护，管理部门倾向“不要占耕地，可以加大围填海”，支持地方政府“不让占耕地，就向大海要土地”的做法。这种“向大海要土地”的思维是一种僵化的陆地思维，没有“海洋国土”的意识，贬低了滩涂、海洋国土的价值，片面地认为围填出来的土地才是宝贵的土地，是人类战天斗地、战胜自然的重要建设成果。要树立起“海洋国土”的理念，将这一理念贯彻到土地政策的制定和实施中，推进陆海统筹。要切实将围填海纳入国民经济和社会发展年度计划，统一设计建设使用农用地、建设使用未利用地和建设使用填海造地计划指标，一起进行统计和考核。

第四，以确权为前提，填海前应先明晰欲占滩涂的产权，并做好补偿和安置工作。不能不做甄别地把滩涂都认定为国有、按收回国有海域使用权处理。确权是前提，要先确定滩涂的所有权归属，再谈是否能够占用、怎么占用。如果滩涂属于集体所有，应参照征收集体土地的要求，确认出于公共利益才能占用，还应支付相应的补偿和安置费用，确保养殖渔民在“失水”“失滩”以后“原有生活水平不降低、长远生计有保障”；如果属于国有，应参照《国有土地上房屋拆迁补偿条例》，按程序收回，做相应的补偿。长期来看，要推进沿海滩涂的确权登记发证工作。浙江临海等地已开展了滩涂所有权确权登记发证工作，要总结这些地方的经验，尽快全面推广实施。短期内，即在全面完成滩涂所有权确权登记发证工作之前，凡准备进行围填海的，应在围填前清理所及滩涂的产权状况，之后才能实施围填海。

【作者简介】文/张清勇 王梅婷 丰雷 年猛；张清勇、王梅婷：中国人民大学农业与农村发展学院，丰雷：中国人民大学公共管理学院，年猛：中国科学技术发展战略研究院。本文来自《财经智库》（2016年5月号），作了节选，参考文献略，版权归作者与出版社共同拥有，用于学习与交流。

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