【002特许经营、政府购买服务的区别与联系】特许经营和PPP到底是个什么关系及建议？
来源：弘鲲咨询
2014年以前，PPP（Public Private Partnership）主要见于学术期刊，基础设施特许经营则是通用的名字，当时主流观点认为PPP是特许经营的一部分。2014年以后，国家部委文件多数使用的是PPP,也有用特许经营的，但二者的内涵发生了变化，引起业界对二者关系的讨论，给政策执行带来了一定困惑。笔者试图从梳理PPP和特许经营的内涵、发展来龙去脉等视角，分析二者关系，提出建议，以利于业界形成共识，更好地推动PPP发展。
一、特许经营和PPP的内涵特征解析
1、特许经营的定义解析
特许经营包括商业特许经营和基础设施特许经营。据文献记载，商业特许经营最早起源美国商业领域（1851年Singer缝纫机公司授予各地加盟店经销权），国际特许经营协会、欧洲特许经营联合会对其均有明确的定义。我国政府的定义：是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用（商务部《商业特许经营管理办法》）。其主要特征为：一是特许人和受许人之间是契约并持续合作的关系；二是特许人允许受许人使用自己有经营价值的标的物，如商标、技术、经营模式等；三是受许人须向特许人支付特许使用费，并按照事先约定规范经营。商业特许经营著名的企业麦当劳，全球80%的门店按照特许经营模式运作。
《1994年世界发展报告》、建设部特许经营管理办法、地方条例和政府规章都对基础设施特许经营进行了定义。发改委等6部委特许经营管理办法给出的定义是：政府采用竞争方式依法授权中国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。笔者认为，基础设施特许经营的核心借用了商业特许经营的理念，将原本由政府承担的公用服务（基础设施建设运营），按商业化管理原则(1994年世行报告)，让渡给效率更高的私营部门承担。
不过，基础设施特许经营与商业特许经营又有很多不同，比如，商业特许经营中，特许者可以进行统一的市场定价，也可以授予被特许经营自主定价权，并由市场供求关系决定服务价格的高低；而基础设施特许经营，则一般是政府定价，特许经营企业没有定价自主权。
基础设施特许经营具有以下特征：一是政府授权。与商业特许经营的特许人、受许人均为企业不同，基础设施特许经营的授权方为政府、接收方为企业。二是产权有限。一般经营者在期限届满后，要将设施无偿移交给政府，并不拥有资产设施的永久产权，在建设运营期内拥有经营权、收益权或部分产权。三是期限有限。从各国实践看，特许经营的期限一般均不超过30年。四是经济与社会效益兼顾。基础设施特许经营需要兼顾政府、经营者和公众的利益，在投资收益、公共服务质量、付费者承受能力之间保持合理平衡。五是行政与契约关系并存。特许经营项目一般具有垄断属性，政府需要通过监管等行政手段保障公共利益；同时，政府要遵守特许经营协议平等履约。
2、PPP的定义解析
从国际上看，目前国际上对PPP没有统一的定义，联合国培训研究院、欧盟委员会、英国等均有各自的定义，并有广义和狭义之分。广义PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称，并更加强调合作中的风险分担和物有所值原则。
从国内看，2014年以来，国家下发的文件对PPP的定义不尽相同。财政部[2014]76号的定义：政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。国家发改委[2014]2724号则将PPP界定为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。国务院办公厅[2015]42号的定义为：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
3、共同点和不同点
从定义上看，特许经营与PPP更多的是体现为相同点：一是对象相同。不管是特许的双方，还是合作的双方，都是一方为政府、另一方为企业。二是适用领域相同。都是具有非竞争性或非排他性的公共产品领域，实施领域范围进一步拓展。三是实施目的相同。都是为了提高公共产品的供给效率和水平。不同点为：PPP允许企业参与项目前期工作，优化项目方案，并承担后期的投资建设运营，而特许经营让企业按照约定承担项目的投资建设和运营，一般不允许改动项目设计方案。
从字面理解看，PPP强调合作，似乎更能体现政企双方的平等性，但平等不等于对等，政府仍要对社会资本进行监管和绩效考核，与基础设施特许经营没有本质区别，合作的主动权还是在政府手中，只不过PPP名字听起来让社会资本更加舒服（以前需要政府特许，现在是来和政府合作）。这个如同商业特许经营企业改名为加盟合作一样，但无论名字怎么改，还是脱离不了特许（发起）与被特许（加盟）的关系，特许者（发起者）要对被特许者（加盟者）进行管理，被特许者（加盟者）要按照特许者（发起者）的要求经营，二者是不对等的。
二、特许经营和PPP发展的来龙去脉
1、特许经营国内外实践
从国外实践看，基础设施特许经营要早于PPP。特许经营起源于法国，诞生于拿破仑三世、并于上世纪二、三十年代逐步完善（上海城投王强先生观点）。法国在有收费机制的基础设施领域，特许经营应用更为广泛和成熟。高速公路领域，截至2010年，法国特许经营高速公路总里程达到12100公里，占其高速公路总里程的86%。水务领域，法国对已建成的供水设施采取租赁方式委托给私人企业运营，而新建供排水设施则采用特许经营的方式，特许经营方式在整个供水领域的占比约为25%。法国基础设施特许经营基本特点是：①设施公有；②以合同形式规定双方权宜；③政府拥有监督权；④企业拥有开发权；⑤政府保留对价格的干预、以及单方中止合同的权力。特许经营在很多国家都有应用，比如，英国伦敦地铁就是一个典型的特许经营案例；而美国采用的PPP+特许经营权的模式，推进新的高速公路投资、建设和运营。
从国内发展看，特许经营的雏形历史悠久，从汉朝的盐铁专卖，到后来的民间“开山辟路”设卡收费，都具有基础设施特许经营的雏形。比如，经常在《水浒传》等历史小说看到，有绿林好汉占山为王，拦路设卡收费，“此山是我开,此树是我栽,要想此路过,留下买路财”。绿林好汉开山修路栽树（也许他们没有做），是一种“民间投资”，需要有投资回报，所以来往商人要交一点过路费（保护费），甚至可以做到不重复收费。比如，民国初期设有多个匪卡的川陕大道，土匪可以做到“一卡收费，多卡放行”（见《四川文史资料》第16辑）。当然，这种“拦路设卡”是非法的特许经营，没有经过政府依法公开授权经营。而国内正真的基础设施特许经营是引入法国的基础设施运营模式，开始于上世纪80年代的深圳沙角B电厂项目，已有30多年的实践探索历史。2014年以前，国家部委文件、各地的条例规章和政策文件，都使用的是特许经营，并实施了上千个基础设施特许经营项目。2014年以后，国内出现了特许经营和PPP两个名词概念。
2、PPP国内外实践
从国外看，英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划（PFI）。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2)，两者最大的区别是后者政府在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金以吸引长期投资者。法律顶层设计方面：到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。在PFI阶段，有3个政策性文件：《应对投资风险》、《强化长期伙伴关系》和《基础设施采购：实现长期价值》。在PF2阶段，有1个政策性文件《PPP的新方式》。根据IUK统计数据，截至2012年3月，英国PFI存量项目数量为717个（311个成立了项目公司），总投资额为547亿英镑。根据PWF的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。需要注意的是，PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值（VfM）的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占一小部分。
从国内看，国内PPP的雏形，最早可以追溯到古代的部分开明地主、乡绅主动募捐，带头兴修水利、道路、桥梁等行为，这是私人资本参与公共设施的建设和提供公共服务一种方式，但算不上严格的PPP，因为他不是在政府规划、主导和合作下完成的。而清朝末年以“官督民办”方式修建铁路等加快基础设施建设，算得上是国内PPP的一次尝试，特别是后来将原本国外资本争夺的粤汉、川汉铁路的修筑权，交由广东、四川、湖南、湖北四省商民采用征集“民股”自办和自建，具有PPP项目的典型特征。再后来清政府失约，欲将这两条铁路收为国有，作为政府向国外银团借债的抵押，引发了历史上著名的“保路运动”事件。而PPP在国内的正式兴起应该是2014年。自此之后，国家部委出台的PPP政策文件共计上百个，推出的PPP项目上万个，投资总需求超过10万亿；签约落地项目上千个，总投资接近2万亿。总体来看，政策多、项目多、社会资本也多，国内PPP发展超过预期。
3、为什么法国是特许经营、英国等是PPP（PFI）？
无论是特许经营、还是PPP，都是基础设施建设运营的一种方式，世界各国没有统一的定义、统一的模式。法国的国有企业力量相对较强，工会力量强大，公共领域私有化、市场化进程较慢，政府将有收费机制的基础设施主要授权给国有公司；对于没有收费机制的项目，政府采用直接投资的方式建设和管理。比如，在高速公路领域，截至2010年，法国共有8家国营特许经营公司（6家道路公司，2家隧道公司）和l家私营特许经营公司（原有四家，后三家破产），国营特许经营公司经营5400多公里，私营特许经营公司经营700多公里，国家不给特许经营公司注入资金和担保。而英国的公共领域私有化较早，特别是在撒切尔夫人的强力推动下，将有收费机制的道路、供水等设施完全卖个了私人企业，私人企业拥有永久产权。因此，英国使用者付费的特许经营项目很少，主要是没有收费机制的项目，通过政府付费等方式吸引私人资本采用PFI的模式来投资和维护管理。
三、特许经营与PPP关系的多视角分析
2014年以前，PPP（时译公私伙伴关系），主要见之于学术期刊上，国家部委的规章文件、各地方条例及政府规章文件，以及十八届三中全会改革决定文件，都是用特许经营。在此之前，主流观点认为PPP为特许经营的一部分（SPV公司是由国资和民资共同出资组建，国内称之为PPP）。2014年以后，随着PPP（正式翻译为政府和社会资本合作）兴起，PPP和特许经营并存，对二者的认识也有一些误区，将特许经营等同于行政许可，以此割裂特许经营与PPP的联系。很显然，特许经营不是行政许可。首先，什么是行政许可，行政许可法有明确的界定，需要有上位法或规章明确设立，但到目前为止，还没有相关法律法规明确地将特许经营纳入到行政许可的范围。其次，行政许可是市场准入的资质管理，而基础设施特许经营是通过公开、公平竞争，选择合适的社会资本提供公共服务。最后，行政许可不需要和政府签订合同，而特许经营要和政府签订合同。
一是从理论上看，狭义的PPP与特许经营是互补关系。根据西方经济学理论，产品按照其是否具有竞争性和排他性进行组合，可分为纯私人物品、公共资源产品、准公共产品、纯公共发物品四类产品。其中，前两类属于可竞争的商品，依靠市场竞争或行政许可的准入限制等提供相应产品；后两类属于公共产品的范畴，一般是政府直接提供，或授权私人资本提供。对于可收费的项目（俱乐部物品），一般是将收费特许经营权让渡给企业，使用者通过缴费获得相应的公共服务。对于没有收费的纯公共产品，可以通过政府付费（或购买服务）的方式与私人资本合作，由其投资运营和提供相应的公共服务。实际上，对于有收费机制的特许经营类项目，通过影子价格管理，也可以变成是政府付费（或购买服务）类项目，使用者不用付费。比如英国的高速公路项目，主要由私人资本建设，政府付费，使用者不直接付费。再如，我国海南的高速公路，对本省车辆也是不收费的。因此，如果将狭义PPP的理解为政府付费类项目，则特许经营与狭义的PPP是互为补充的关系。
二是从国外实践看，广义PPP与特许经营是包含与被包含的关系。英国等发达国家的PPP是一个相对宽泛的概念，具体包括很多模式。英国财政部基础设施局提供的资料显示，英国PPP分为特许经营、PFI/PF2、合资等模式。美国、印度、保加利亚等国家都是叫PPP，而在高速公路领域，都是采用PPP+特许经营的模式。巴西、印度尼西亚、缅甸、越南等国家也是以PPP模式推进基础设施建设，但在有收费机制的项目则实行特许经营权授予方式，吸引社会资本投资，包括吸引外资。比如，近年来我国的三峡集团获得巴西朱比亚水电站和伊利亚水电站30年特许经营权，总投资约合37亿美元；国家电网公司中标巴西美丽山水电±800千伏特高压直流输出二期特许经营权项目，特许权30年；中国铁路总公司与印尼国企联合体组建的雅万高铁合资公司获得雅万高铁的特许经营权，特许期50年。因此，从国外的实践看，广义的PPP包括特许经营，二者是包含与被包含的关系。国外多数国家在能源、交通、水利、环保、市政等领域，以授予特许经营权的方式推进相关项目以PPP的方式投资建设和运营。
三是从国内实践看，二者是继承与发展的关系。三中全会改革决定提的是特许经营，包括2014年政府工作报告也是提特许经营。2015年以后，PPP一下子热起来，但这并不是要将特许经营与PPP对立起来，更不能因为今天的PPP就否定了昨天的特许经营，或者二者完全是两回事。实际上，中国能在过去2年内走完了发达国家几十年才能完成的PPP制度建设，这主要得益于过去30年国内特许经营的实践探索，通过国家部门规章、地方条例、政府规章等形式，使得PPP的基本制度得以确立。同时，PPP在领域范围较过去特许经营更为宽广，具体模式更加灵活，投资回报方式更多，过去特许经营主要是使用者付费，而现在的PPP的付费方式包括使用者付费、政府付费或者可行性缺口补助等。因此，PPP与特许经营是继承与发展的关系。
四、有关对策建议
搞清楚特许经营与PPP关系，不是非要给二者有一个准确的定义，实际上也很难给出一个全面的定义。正如国际PPP界所公认的那样，PPP模式并不是全球标准化的，每个国家的PPP都是量身定做和独一无二的，都是为满足政府政策目标而设计的，都是在考虑到本国公共部门、私人部门提供公共产品能力的基础上，用以弥补其他公共服务提供方式的不足。当前城镇化基础设施欠账较多、投资需求大、政府债务高企，在此背景下，业界应就PPP和特许经营的认识形成共识，加快立法，规范运作，促进持续发展。
一是PPP与特许经营的关系应尽快形成共识。目前，特许经营、PPP同时并存，二者到底是个什么关系，多数政府文件语焉不详。过去国内一直使用的是特许经营，国际上多数国家将特许经营作为广义PPP的一种重要形式（即将使用者付费类PPP项目称之为特许经营）。因此，业界应尊重历史，继往开来，呼应国际惯例，将特许经营作为PPP的重要形式，在政府文件中固定下来（国家发改委文件明确PPP包括特许经营、政府购买服务、股权合作；2015年国办42号文尽管没有明确说PPP包含特许经营，但明确涉及到能源、水利、环保、交通、市政设施等领域的PPP项目，按照特许经营管理办法操作，这实际上默认了PPP包含特许经营），即PPP包括特许经营、政府购买服务（社会资本融资活动），以更好地引导业界形成共识，推动PPP更规范运作和发展。
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二是加快立法，为使用者付费类PPP发展提供制度保障。基础设施、公用事业公共服务领域的政府和社会资本合作，既可以是投资、建设、运营某个环节的双方合作，又可以是全过程的双方合作，也可以是短期合作（比如代建制、政府采购工程），还可以是长期合作。同时，社会资本成参与合作的投资收益来源，既可以是政府付费，也可以是使用者付费，还可以是二者的组合。PPP的内涵和外延非常宽泛，包括英国等发达国家都没有对PPP进行全面立法。即使是有立法的国家（地区），也主要是针对有付费机制的PPP领域，比如我国台湾的《促进民间参与公共建设法》，就是针对依靠项目自身收益来平衡投资收益的PPP，即使用者付费类PPP。在新的历史时期，国内政府付费类PPP项目高歌猛进，但过去这类项目很少，相关管理规则还在探索中，对这类PPP进行立法，目前还不成熟。而使用者付费类PPP项目，在国内已有近30年的实践探索，过去相关立法实际一直在持续推进。国家层面，建设部、发改委先后出台了部门规章，同时国家发改委、财政部都在推进立法。地方层面，就不完全统计，截至目前关于公用事业特许经营的地方性法规和规章共有17件，其中法规7件、规章10件。因此，应在部委和地方立法成就的基础上，积极推进有收费机制类PPP的立法，将实践中证明比较好的管理制度，通过立法固化下来，特别是在PPP合同性质、土地问题、资产（财产）处置、融资问题、国资转让等方面，应有立法创新，可以有与现行法律不同的特殊规定。至于立法名称是叫特许经营还是叫PPP，并不重要，关键还是要看立法的内容。不过，也要适当考虑国内过去的历史习惯。
三是切实落实文件要求，规范PPP运作。目前，PPP领域的制度较多，有国家的规范性文件、部门规章，还有地方性法规和政府规章，各文件之间还存在不一致的地方，而且都在有效期内。地方政府在推进PPP项目中，遇到文件不一致的地方，到底该执行哪个文件，没有明确说法。即使政府文件有明确说明的，一些地方和咨询机构也没有严格执行。比如，去年发布的国办42号文明确，涉及到能源、水利、市政设施PPP项目，按照特许经营管理办法操作，但在一些地方的操纵中，并没有很好的执行落实。因此，建议各级政府要加快对PPP法规、政策文件的清理和梳理，对于文件要求不一致，要有明确的执行口径。
四是适当控制政府付费类PPP项目。按照目前债务增速，5年后我国政府债务占GDP比将超过55%。考虑到未来我国政府债务不断高企、财政增速较慢、政府支出占GDP不高等因素，政府付费类PPP项目要适当控制规模，不然过多的此类项目，政府方违约风险加剧。
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