【独家】到底错在哪里－也谈政府购买服务之乱象
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一、理清几个问题
在正式探讨和研究购买服务乱象之前 ，我们先保持中立的立场理清几个问题：
1、 立论支持性文件的选择
需要首先明确的是，鉴于各部委出台的规范性文件相互矛盾，以及时效性不强的问题，本文探讨的立论基础完全以部门规章层级以上的法律、法规、政策文件为基石，避免自说自话，以及没有意义的争议；鉴于规范性文件也体现了某一时期部门政策的局部导向，下面仅将2015年之后的相关规范性文件例举，仅供参考不做探讨。
序号 | 文件名称 | 相关约定 |
1 | 《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的决议》 | * 2014年地方债务余额15.4万亿，2015年地方债务新增限额0.6万亿元； * 债务率（债务余额／地方综合财力），全国不超过100%作为我国地方债的整体风险警戒线，目前整体为86%。（是否有通过金融工具将债务率进一步大幅降低的可能性？低于70％的地方政府，限额如何用？） * 从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债券限额时统筹考虑。（是否可理解为允许新增债务，只不过需要中央统筹考虑，视情况一年或几年一批？） |
2 | 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》财预225号 | * 推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。（城投参与购买服务，是否可以视为促进鼓励类？） |
3 | 《财政部 交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》 | * 农村公路建设和养护可以做购买服务；合同期限不超三年；纳入预算管理；进行绩效考核。 |
篇幅有限 ，举例而已。 |
2、 政府购买含工程建设的服务是否被禁止
根据财综[2014]96号《政府购买服务管理办法（暂行）》的规定（部门规章），允许对于适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，在纳入政府购买服务指导性目录的前提下，实施购买服务；同时，仅禁止对不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买；据此判断，进入指导性目录是评判标准，且禁止范围未明确指向含工程的服务。
同时，该文件对“其他适宜由社会力量承担的服务事项”预留了操作空间，例如：国发[2015]37号文（国务院发，高于地方法规和部门规章）将政府购买服务与PPP模式并列提出，政府购买服务适用于棚户区及危旧房改造的投资、建设、运营。
据此，可以得出结论，只要是纳入指导性目录的（要注意，纳入目录就意味着必需预算获批才能采购），符合相关行政法规、部门规章或者地方性法规，属于鼓励的行业就可以采用购买服务的方式进行投资、建设、运营。所以，我们理清第一个问题，即政府购买服务并没有排除包含工程建设的服务。
3、政府购买含工程建设的服务，是否属“先采购后预算”的违法行为
引述最近流传较广的“刹住伪政府购买服务盛行的歪风”一文的核心立论观点，原文如下：“如果在公益类基建投融资领域实施政府购买服务，由于项目包含工程建设周期、同时采购期限相对较长，因此政府必然需要使用未来年度的预算支付相应的购买服务付费，事实上就必然产生先进行采购后列入预算的状况，而这与政府购买服务应该遵循的现有预算后有采购，无预算不采购的原则产生了实质冲突，实质上违反了《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》。因此，从当前政府购买服务的预算管理制度来看，公益类基建投融资领域实施政府购买服务于法无据，可以说是一种‘伪政府购买服务’，而承诺将相应政府股买服务费例入政府预算的做法更是于法相悖，地方政府及相关决策者将面临违法违规处罚风险，投资人和金融机构则将承担因违法违规而导致的付费风险。”
虽然《采购法》第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，但这个“批准的预算”应该如何理解呢？笔者认为应该指得是当年的政府采购总支出不能超过批准的预算，而不是指具体某个项目当年仅能采购列入预算金额的工程内容，否则那些利用财政资金的工程采购如何能执行的下去呢？具体分析如下。
1） 采购时必需将预算备案
根据《采购法》第十二条规定，采购文件和采购活动记录必需包括采购预算，即不可能存在“先采购后预算”的情况；根据《采购法实施条例》第二十九条，采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算，编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。所以严格来讲没有预算是不能备案进入采购程序的。
考虑到政府采购包括货物、工程和服务，尤其对于工程采购（不适用招投标的）而言，可能工期达到3-5年，人大对预算也都是一年一批，难道就据此认为该项目第二、三、四年的付款也属于“先采购后预算”的违法违规行为吗？含工程建设的购买服务（没文件强制要求建设期不能付款）也是如此，只是付款的节点和额度不同而已，否则国务院力推保障房购买服务岂不是带头违法违规做“伪政府购买服务”？
另外，按照引文作者的逻辑，截止到目前PPP尚未立法，采购法没有“扩胸”的情况下，是否有层级高于采购法的法律、法规以及政策性文件，授权利用财政资金的PPP可以“先采购后预算”？所以在过去的两年中，按照引文作者的逻辑，PPP是否应该受到采购法的约束呢，是否也应该“先预算再采购”呢，PPP是否在一直违法呢？ 笔者在实操执行ppp项目时，更多的时候，还是把单个项目在采购前报人大批的，人大的审批权力和批文内容仅限一年，但是也审核未来几十年的政府支出的合理性和可承受性。
2） 预算是如何实现跨年滚动的
笔者认为《预算法》和《采购法》对此阐述比较清晰，在此仅做简单引述，具体详见文件全文。
ü 根据《采购法》第三十三条，预算编制部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总；并且部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。
ü 根据《预算法》第三十二条，各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。
ü 根据《预算法》第二十二条，人大常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。
ü 根据国发［2015］ 3号《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》文件，国务院指出，现行财政支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化僵化；专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。因此，要求实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。
通过上述条款可以看出，跨年的预算不是独立的，下一年的预算和上一年的预算具有承继关系；而且，鉴于政府采购合同适用合同法，属于民事合同，是在平等自愿的基础上建立的，地方政府在编制次年预算的时候，会考虑到合同的付款约定；同时可以看出，国务院也急于解决这种不利于预算统筹安排的、支出结构固化僵化的问题；简而言之，采购时不是没有预算，而是仅有次年预算，但整体各年支付责任已经报人大审阅过，但无法获得跨年批复而已。仅在目前的法律法规体系下，工程采购、PPP能执行落地，那么购买含工程的服务不应该存在违法违规的问题。
4、 是否还有纳入地方政府债务限额的概念
有舆论认为，“预算法实施以后，地方政府债务仅是一个法律概念，专指省级政府发行的政府债券；而且清理甄别锁定存量以后，就没有政府购买服务或者PPP支出责任纳入政府债务一说；对于政府购买服务、政府的PPP项目支出责任，虽然加大财政风险，但不属于地方政府债务范畴。地方政府债务是公债，在这些活动中，政府多是民事主体，相应的责任顶多属于民事责任。”
对此，笔者阐述个人观点如下：
国发〔2014〕43号目前并没有被废止，关于修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制的表述，目前仍然有效，而且这种机制的理顺、显性化，不应该是阶段性的短期行为；地方政府可以通过发行地方政府债券的方式举债，但是要受限额管理，且不得突破批准的限额。同时，在法律法规层面《预算法》也作了同样的规定，而且第六十七条也从另外一个角度说明举借债务数额是可以增加的。所以，不是不再纳入政府债务，而是要等中央下发额度，毕竟全国整体债务率86%，需要通过时间消化存量债务。
对于购买服务或者PPP项目的支出责任确实不属于地方政府债务，但是对于政府而言如果预算收入不能满足支出需求的时候（比如在PPP项目下政府的一般公共预算支出增长率达不到预期的水平），无论是购买服务还是PPP，都需要政府举债筹资用于支付合同约定的金额，这种情况下，实际上这部分的政府支出责任是纳入地方政府债务。
二、政府购买含工程建设的服务乱象之根源
1、 政府购买含工程建设的服务为什么铺天盖地
虽然，本文上述内容从规律、法规、政策行文件方面对含工程建设的购买服务的合规性进行了论述，但并不代表笔者认同含工程建设的购买服务是值得推广的模式，仅是从中立的角度分析问题而已。
之所以这样讲，是因为PPP推广两年后，除了“特有钱的和特没钱的城市对PPP不感冒之外”，预计每个城市都做了不少；以三线城市为例，财政收入一般约300-400亿，每年能拿出来的补贴额也就30-40亿，考虑到合作期财务费用和运营成本，政府购买服务支出至少比总投翻一倍（能自身盈亏平衡的项目太少了，基本可以忽略），也只能支撑约400-500亿的项目，如果地方政府上两条快速路、弄几个管廊，再搞个流域治理顺带弄个土地开发，一般公共预算支出10%的限额很容易突破； 当然了，业内都有的是手段去规避和处理，就不多说了。
我想说的，“地方财政真的没钱了”。 跟不少地方财政的朋友聊天，普遍反映，本来就是吃饭财政，一般公共预算支出压根就没多余的银子，国有资本预算也是小打小闹，基本全靠政府性基金预算，但是目前土地市场也不好，好在PPP项目建设期不用付费，暂作缓冲，地方财政赌十年后基础设施和公共服务设施都完善了，土地升值了，人气聚集了，产业养起来了税收多了，希望能做到收支平衡。
谈上面的问题，是为了分析政府购买服务存在市场的根源。城投公司作为含工程购买服务的主流承接主体，可以不要或者较低的投资回报，资本金出资可以利用专项债或者低息贷款，项目贷款能融到同期下浮15%，也有绩效考核，采用工程量清单施工招标也能控制造价；确实满足了地方财政少支出的目的。而且，购买服务涉及的行业，多为道路、管廊、棚户区改造这种体量大的项目，运营即使做PPP，也是委托当地公司运营的行业。
也正是这种行业的选择，产生了变相做BT，做明股实债的问题，不过，反问我们自己，这些行业如果选择PPP模式，它的运营绩效考核奖惩额，又触及了多少可用性服费…
再次强调，笔者不赞同大面积推广含工程的政府购买服务模式，但是PPP也需进一步修炼内功。
2、 财政预算审核不审慎
虽然笔者不赞同政府购买含工程的服务是“先采购后预算”的“伪政府购买服务”的观点，但笔者确实发现很多地方财政作为预算编制单位与作为预算审核单位的地方人大不作为，忽视政府债务风险的现象确实值得警惕。
对于政府购买服务含工程的情况下，需要进行跨年度预算审批，如果人大在审核的时候，不能尽职尽责的对服务期内的政府支付责任进行核定，或者没有进行购买服务期内整体财政支出责任的评估，可能会导致地方政府在短期内故意规避预算监管的问题，最终造成地方政府隐形债务风险。
所以，政府购买服务做财评，设限额，是防范人大不作为的必要手段之一。
3、“服务”两字界定不清晰，PPP规范性文件层级过低
上述暴露的问题都是表象，而“什么是服务“这个问题在相应法律、法规层面定义的缺失和混乱，才是造成目前乱象的根源。所以，对采购法进行大修，才是根本。
另外，PPP虽然理念很好，但是鉴于目前出台的PPP文件基本全是规范性文件，对地方政府没有强有力的约束力，这也是造成政府购买服务泛滥的因素之一。
三、顶层设计完善前的修补对策
笔者仅从一线实操人员的角度进行浅显的分析，至于如何界定政府购买含工程的服务的现象，最终还是以政府高层的决策为准，本文仅是在决策出台之前，分享笔者的一些个人体会。现仅对顶层设计完善前的修补对策建议如下（前文提及的建议不再赘述）：
1、 严格执行各级人大监管程序
根据宪法，人大具有选举及权罢免本级政府市长权力；如果人大代表不作为，则其原选举单位或选民有对其罢免和监督的权力；人大有选举及权罢免人大常委会成员的权力。鉴于，新的预算体系下，预算及采购都必需公示，建议充分发挥人民群众的监督作用。
2、 严格执行预算法
根据《预算法》第十四条，及时向社会公开公示预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，并对重要事项作出说明。
根据《预算法》第二十一条，人大具有审查本级总预算草案及本级总预算执行情况报告的权力；可以改变或者撤销本级人大常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
上级人大常务委员会具有撤销下一级人大及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
因此，建议上级人大对下级预算加强监管。
3、 加强审计，追究责任
根据《预算法》第七十七条，本级政府审计部门应对本级决算草案进行审计。
根据《预算法》第九十二条，各级政府及有关部门，未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
根据国务院令（第427号）《财政违法行为处罚处分条例》，预算编制部门和预算执行部门违反国家有关预算管理规定编制、批复预算或者决算，限期调整有关预算科目和预算级次。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
结语曾经有人好心提醒，你本身就是吃ppp 这碗饭的，为什么有时还要揭示ppp的不足或者进行批判，貌似有些不知天高地厚；但是，我不这样想问题，在这个行业一线坚持了十多年，一直把它当成一份事业在做，也许是爱之切，责之深吧，真心的希望它不是昙花一线，而是能够长久的作为一项国策，成为国家的经济转型重要抓手。本文行文仓促，有不妥的地方，还请读者批评指正，有机会可进一步交流。
特别鸣谢
感谢毕马威邢佶勇先生、张宓女士为PPP知乎供稿。
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