【独家】推行政府购买服务存在的问题及应对建议
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卷首语
PPP知乎连续独家首发四篇关于政府购买服务的大咖解读：
毕马威-邢佶勇：《特许经营、政府购买服务与PPP的区别与联系》
锦天城律师事务所-刘飞：《刹住“伪政府购买”盛行的歪风》
毕马威-邢佶勇、张宓：《到底错在哪里——也谈政府购买服务之乱象》
中国建筑股份有限公司-韩懿：《政府购买服务与政府付费型PPP辨析》
业内对政府购买服务已展开强烈关注和热烈讨论，PPP知乎今天再次独家首发周兰萍律师《推行政府购买服务存在的问题及应对建议》。关于“政府购买服务”，问题很多，政府购买服务能否包含工程，政府购买服务和政府购买服务型PPP有何区别，政府购买服务是否存在地方债务蔓延的风险。。。
您有哪些思考，欢迎点击“阅读原文”，进入PPP者也社区“关于'政府购买服务'的那些事”话题专区，查看上述文章并发表您的观点。
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本文系作者为PPP知乎独家供稿，转载请【联系我们】，并注明作者及来源。
作者简介：周兰萍， 北京市中伦（上海）律师事务所。业务领域主要为基础设施投融资（BT/BOT/PPP），先后为多地政府和多家大型建筑房地产企业、多家知名金融机构提供全方位、全过程专业咨询服务，并著有《PPP项目运作实务》、《BT项目法律风险防范与实战方略》。
引言：
自中央在基础设施领域力推PPP以来，随着政策性指导文件的出台和示范项目的推广宣传，PPP项目的落地效果逐步显现。但受制于PPP前期流程过长、PPP财政承受能力论证限制要求等原因，PPP项目落地的压力依然很大。与此同时，在当前的投融资体制改革以及政府购买服务改革背景下，中央也相继出台有关政府购买服务的多则政策性文件，该等文件对于政府购买服务的流程规定相对简单，而在政府购买服务与PPP之间的关系层面又缺乏顶层设计指导，由此，针对短期内难以按PPP模式实施的基建项目，不少地方出现了以“政府购买服务”之名、行垫资施工及变相融资之实以规避PPP监管要求的现象。笔者基于对政府购买服务以及PPP相关政策文件的理解，围绕与基础设施建设相关的政府购买服务存在的问题以及应对建议特撰写本文，以供相关方借鉴参考。
”一、对政府购买服务现行政策的正确理解
（一）政府购买服务相关政策规定
1、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)
国务院办公厅于2013年9月26日颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）规定：“地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府”。继党的十八大之后，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，并出台前述指导意见，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。
2、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》(财综[2014]96号)
根据党的十八届三中全会精神以及国办发[2013]96号规定，财政部、民政部、工商总局于2014年12月15日发布《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号），通知对购买服务的相关主体、服务事项与目录管理、购买方式和流程、预算和财务管理、绩效监管等内容作了全面规定，进一步加大政府购买服务力度。
3、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号)
国务院于2015年6月25日发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）， 意见提出，推动政府购买棚改服务，对于购买服务主体、购买服务资金来源、购买服务范围等事项作了规定，其中明确将棚改征地拆迁服务、公益性基础设施建设内容纳入棚改服务购买范围。意见还同时提出要积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式在棚改项目中的应用。
4、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）
国务院办公厅于2015年8月3日出台《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），意见指出，地下综合管廊建设项目应创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。意见虽没有明确提及综合管廊项目可以采用政府购买服务方式实施，但在融资章节提出，鼓励金融机构积极探索购买服务协议预期收益等担保创新贷款业务。
5、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）
国务院办公厅于2015年10月11日出台《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（ 国办发〔2015〕75号），意见要求海绵城市建设项目应创新建设运营机制，区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。
6、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)
财政部国土资源部中国人民银行银监会于2016年2月2日发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），通知将土地储备相关的拆迁安置补偿服务以及前期开发相关的基础设施建设等事项纳入政府购买服务范围。
7、《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建[2016]34号)
财政部、交通运输部于2016年3月9日发布的《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建[2016]34号）），意见将农村公路建设与养护、政府收费还贷（债）高速公路服务区经营管理等事项均纳入政府购买服务范围。
8、《关于深化投融资体制改革的意见》
中共中央国务院于2016年7月5日发布《关于深化投融资体制改革的意见》规定，地方政府可以通过政府购买服务等方式在交通、环保、医疗、养老等领域，通过单个项目、组合项目、连片开发等多种形式扩大公共产品和服务供给。
由于版面所限，有关政府购买服务的更多文件不再一一列举。
（二）对当前政府购买服务的理解
1、经济新常态下政府购买服务原有的内涵与外延应相应调整以应对客观形势变化。
根据《关于深化投融资体制改革的意见》等文件精神，在“企业为主，政府引导”的投融资体制改革以及“应买尽买”的政府购买服务改革的背景下，基于创新和完善公共服务供给模式、加快建设服务型政府的改革目的需要，政府购买服务已从传统意义上的基本公共服务层面，逐步拓展到城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、土地储备、农村公路建设与养护等投融资、建设及运营维护一体化服务以及连片开发等更为广泛的公共服务领域。新形势、新类型也带来了新的挑战，由此也要求项目参与各方应善于打破常规、创新思路，以全新的视角看待当下的政府购买服务。
2、政府购买服务需求的特点决定了为提供服务而建造工程不应被剔除在政府购买服务范畴之外
就与基础设施相关的政府购买服务而言，既包括已建成而仅就该存量服务需求向社会资本（力量）采购的情形，也包括为提供服务需要新建基础设施的情形。就新建项目服务而言，为提供服务而建设的工程亦属购买范畴，该部分事项是购买服务承接主体为完成购买主体所需服务的必要物质载体，没有该等工程建设投入即无法完成后续的服务提供。国发[2015]37号涉及的棚改基础设施建设、财建[2016]34号文涉及的农村公路建设与养护服务、财综[2016]4号涉及的前期开发建设等均将与服务相关的建设纳入政府购买服务范畴，也应是基于这一角度的考虑。
由此，笔者认为，将为提供服务而需要建造的工程生硬地从购买服务范畴中加以剔除客观上也不符合此类服务需求的特点。
3、政府购买服务的实施方式包括PPP与非PPP
政府和社会资本合作（PPP）模式的实质是政府购买服务。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中首次提出政府和社会资本合作（PPP）模式的实质是政府购买服务。之后，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）在PPP模式的定义中对此再次予以明确。
《政府购买服务管理办法（暂行)）》（财综[2014]96号）以列举加概括方式对于应纳入政府采购目录的服务事项作了规定，同时规定政府购买服务可采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式进行。据此可知，PPP只是政府购买服务的方式之一，政府购买服务的内涵与外延均比PPP更为宽泛。从某种意义上讲，与基础设施相关的政府购买服务的实施方式包括了PPP模式和非PPP模式（如无特别说明，下文提及的“政府购买服务”均特指“与基础设施建设相关的以非PPP模式实施的政府购买服务”）。
有必要加以区分的是政府购买服务与实行政府付费的PPP两者之间的关系，后者虽然也需要政府支付服务费，但其根本上属于PPP范畴，所以不应将政府购买服务与实行政府付费的PPP混为一谈。
二、现行法律框架体系下实施政府购买服务的注意事项
（一）政府购买服务应当纳入政府购买服务指导目录，相应支出费用应当依法列入预算，并应受中期财政规划约束。
1、政府购买服务事项应当列入本级政府购买服务指导目录
根据财综[2014]96号文规定，各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。该办法第十五条规定，纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。故，实施政府购买服务的前提是服务事项已经纳入本级政府的购买服务指导目录。
2、政府购买服务支出应当列入预算，并经人大审批。
根据2015年新修订的《预算法》第十三条规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。因此，政府购买服务支出应当依法列入预算。
3、政府购买服务支出预算还应符合中期财政规划
根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）规定，强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。据此，政府购买服务支出年度预算编制时还应受中期财政规划约束。
（二）政府购买服务的资金来源安排应当符合法律规定
1、总体而言，与基础设施建设项目相关的政府购买服务资金来自于一般公共预算收入和政府性基金预算收入，包括债券资金。此外，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）规定：“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”以及“加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量”。据此，除了一般公共预算收入和政府性基金预算收入之外，政府性基金预算资金以及国有资本经营预算资金中统筹使用的资金也可在依法经批准后调入一般公共预算用于其不足部分。
2、政府购买服务的适用前提是预算能够安排，不增加政府债务
《政府购买服务管理办法（暂行)》（财综[2014]96号）第十八条规定，购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。据此可知，政府购买服务仅能在预算内有资金来源安排的前提下实施。
与此同时，通过梳理政府购买服务相关的几则文件发现，文件所涉及的土地储备、棚改、连片开发等特定领域有着共性之处，即在该等领域的购买服务事项由承接主体实施后，项目本身会产生土地出让收入、产业发展带来的税收收入、非税收入等其他预期收入。换言之，该等领域通过政府购买服务事项的实施能够实现新增财政收入，如若项目预期新增财政收入能够覆盖购买服务支出本身，预算内收入就能有效覆盖预算内支出，在此前提下，此类购买服务事项就不会额外增加既有的财政支出负担，自然也不会增加政府债务。
需要提及的是，有观点提出政府购买服务的前提是“先预算再采购”，而政府购买服务涉及跨年度预算，人大没有跨年度审批权限，据此认为政府购买服务实际上是“先采购后预算”，故涉嫌违法违规。笔者认为，人大的年度预算审批权限客观上受制于现行《预算法》规定，跨年度预算审批的法律问题不仅存在于跨年度实施的政府购买服务项目中，也存在于跨年度实施的PPP项目中，当然，跨年度的政府投资工程也同样涉及该问题。
三、当前的伪政府购买服务存在的问题分析
相比较PPP模式下的物有所值评价和财政承受能力论证等项目前期严格的流程要求，国办发[2013]96号及财综[2014]96号文等文件所设置的政府购买服务的采购流程要求则更为简单，并且地方政府有权因地制宜编制本级政府购买服务指导性目录开展政府购买服务。由此，实践中出现了多地政府为加快项目进程、规避两个论证，以政府购买服务之名而行单纯采购工程、变相融资之实等伪政府购买服务行为，其中不乏有通过单一来源采购方式直接确定本地的融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体的违规现象。
正如近期国家审计署审计长刘家义在《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就地方政府债务审计发现违规举债问题中指出，“有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺”。
由于伪政府购买服务项目既未做PPP模式下的物有所值评价和财政承受能力论证，又未严格按照现行政府购买服务体系要求落实“预算下达”、“编制政府采购实施计划”、“合理测算安排政府购买服务所需支出”，由此将导致该类项目可能会因为没有明确的资金来源而无法如期纳入预算，进而会加大政府的债务负担和财政风险。风险和危害之大，不容忽视。
四、应对建议
（一）尽快厘清政府购买服务与PPP的边界
如前所述，政府购买服务在内涵上、外延上均要比国内现行的PPP模式更为宽泛，而PPP模式的实质又是政府购买服务。因此，当务之急，需要厘清政府购买服务与PPP的边界，正确区分规范的政府购买服务和以政府购买服务名义开展的变相融资行为，在给依法合规的政府购买服务正名的同时，让伪政府购买服务难有藏身之地。
由于种种条件所限，现行的PPP政策尚无法满足全部公共服务供给要求，包括片区开发等综合开发运营等在内的新类型的公共服务需求迫切需要有更为宽广的公共服务供给渠道和更多的创新模式与之配套。在现行PPP模式的法律法规及政策空白处，辅之以政府购买服务的有效实施，由此将为经济新常态下的基础设施投融资需求设置以PPP模式与政府购买服务为两翼的更为完备的公共服务供给机制。
（二）加强政府购买服务的顶层制度设计
笔者认为，政府购买服务顺应了中央顶层设计的趋势要求，与其堵不如疏。为防范地方债务风险，建议不妨借鉴PPP模式的思路，完善现有的政府购买服务制度体系，并参照以下原则及要求实施政府购买服务：
1、将政府购买服务限定适用于预算内已有相应资金安排、能够落实资金来源的基础设施项目（比如已有专项补助资金等）；或者通过购买服务能够实现财政增收且增收部分能基本覆盖项目支出（建议由具备相应资质的专业机构就此出具财务可行性分析报告），而受制于“收支两条线”的财政资金管理要求，客观上只能通过政府购买服务以保障供应商服务投入及回报实现收回的基础设施项目；
2、政府购买服务事项应纳入政府购买服务指导目录管理，购买主体按规定编制的政府购买服务实施计划并应注意与地方城市发展规划、其他专项规划的协调衔接，合理规划，量力而行；
3、政府购买服务应当通过竞争性方式采购，即应按规定通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及单一来源采购等五种方式选择供应商或承接主体；
4、政府购买服务应基于绩效评价付费。政府购买服务管理办法（暂行）（财综[2014]96号）第三十一条虽规定了绩效评价制度，但仅规定将评价结果作为选择承接主体的重要参考依据，并未明确将绩效评价结果与服务费支付数额相挂钩。为实现物有所值，按效付费不可或缺；
5、政府购买服务收支应实行财政专户管理，以确保项目独立核算，专款专用。项目相关的收支应依法列入分年度预算，并应与中期财政规划保持一致。
（三）统一政府购买服务的流程管理
在政府购买服务的顶层制度设计到位前，可以参照PPP政策先行完善及制定政府购买服务的操作流程、合同指南、采购办法、财政管理办法等，让地方政府在规范的基础上开展政府购买服务的各项工作。
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