【独家】政府购买服务与付费式PPP的利益博弈，少了谁？
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作者简介：仲崇明 国融大通咨询集团有限公司高级经理
围绕《刹住伪“政府购买服务”盛行的歪风》与《到底错在哪里——也谈政府购买服务之乱象》两篇释疑的干货文章，我最关心两个实效问题：
一是在国家财经政策管理再作重大调整前，如何确保任何一地“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。在“政府购买含工程建设的服务”中，政府支出责任明确，必应纳入政府支出责任可用指标的集中红线管理，参考并实质满足《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，保障政府履行合同义务，有效防控财政风险。
二是在任何一地“每一年度全部PPP项目及政府购买含工程建设的服务需要从预算中安排的全部支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%”情形下，为了节约用好“吃饭财政”有限资金，摆脱公益性基础设施建设融资困境，引导市政公用事业供给侧改革收到实效，怎样化干戈为玉帛，理解伪“政府购买服务”、伪“PPP”项目的现象合理之处，在“新常态”轨制内化浆糊为力气。
一、“不超10%”就行了？付费式PPP项目识别与可行性研究
“PPP项目识别的质量关系到项目成败。PPP项目主要提供基础设施和公共服务，是政府公共投资项目的范畴。
根据世界银行做法，在政府公共投资决策阶段，PPP项目的识别筛选要解决至少四个问题。1、项目本身是否合理、有意义？如技术上的可行性和经济分析的合理性，即项目本身的可行性。这个分析在很多国家是在项目被识别为潜在的PPP项目之前。2、该项目作为PPP项目的机会在商业上对于市场的吸引力。3、以PPP的模式采购完成是否物有所值(VFM)？4、财政是否能够承受(FAA)？以上是项目的可行性分析、PPP商业可行性分析、PPP模式的物有所值评价和财政承受能力评价。作为PPP起源地的英国不管是基础设施，还是公共服务，都采用可行性研究。VFM作为在项目可行性研究基础上对于采购实施模式的补充分析测试。
根据财经〔2014〕113号文，PPP项目由政府或社会资本发起，以政府为主。政府部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目。财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。新建、改建项目应提交可行性研究报告等。这与PPP项目公共投资决策要求一致，符合国际通行做法，与发改委的基本建设程序衔接”
中国式PPP的微观原因在于各级地方政府藉此摆脱融资困境，宏观原因在于中央政府试图通过此模式实现政府投融资的市场化转型。中国式PPP问题的根源在基层地方政府，发起者在中央政府，未来的形成效果与中国政治经济体制运行的关系十分密切。国外一般把PPP视为项目管理的范畴，而中国则把它上升到政府与社会资本合作的模式、政府治理甚至经济发展新引擎的高度。
在中央层面，各部委推进PPP项目的补贴政策已经明确。在2015年11月，发改委出台了《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》，对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目按照投资规模给予一定奖励。
“财政部PPP中心公布，截止到2016年3月31日，纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个，总投资87802.47亿元”，付费式PPP项目为什么铺天盖地？以投资金额来看，地方政府看中了在PPP名头下融资举债，为满足公益类基础设施投资的融资占大多数。在许多地方，PPP备选项目数量少，并不具备筛选基础。而那些“独苗”的付费式PPP项目必须做成，不少被包装成伪“PPP”、伪“政府购买服务”，地方人大、财政部门的审批关如前面两篇文章都提到了，不够认真负责。可能存在两种后果：
一方面，投入实施的项目可行性差，而且并不是政府服务“供给侧改革”紧迫和重要的方面，评价基础不好，很容易在公共投资领域重蹈覆辙，导致调结构效率下降，偏离了改革与创新任务，项目竞争内容肤浅。另一方面，这些项目以PPP模式实施，由交易结构的本质决定，政府与社会资本合作从没有合力，经济可行性更差，相比BT模式，BTO或BTO模式让政府无论从账面还是实际都承担了更严重的风险与支出责任。
笔者以为，PPP模式天然并不具备优势，在市场发展的特定环境里迎合了一部分需求而已，只有像过去用好传统模式的案例那样，理顺全方面的权利、风险、责任关系，再谈项目在全寿命周期内的经济效率、社会效益才可靠些。PPP效率要根据不同的案例来评价，顶层设计、合作执行都会对项目的比较优势产生重要影响。
二、付费式PPP、政府购买含工程建设的服务亟待严格实施
在新常态和国民经济新里程，付费式PPP、政府购买含工程建设的服务都要遵守法制，严格定制政府踩到的节点（边界条件），企业负责的终点（退出机制及缺陷承诺），社会监督的起点（公开监督与社会评价）。
为保证程序“三公”、过程可靠、决策扎实，在前期工作阶段留设期限征询相关各政府部门、所有潜在社会资本的合理建议；在项目实施阶段记录项目实施机构的决策意见；发挥公告公示监督作用，听辨人大、财政、群众对项目实施的反对声音。
没有合理立项和合适设计的项目，再优秀的企业来实施也难有作为。只有在适合领域、选好可行项目，并合理设计PPP项目，才有可能培育好企业，使市场持续发展。政府应在有限的选择机会里用PPP来做对和要紧的事。
各级人大批准决议以及在其他部门的任何审批程序，如招投标程序一样，存在漏洞就失去了意义。如前面文章观点“很多地方财政作为预算编制单位与作为预算审核单位的地方人大不作为，忽视政府债务风险的现象确实值得警惕”，“对于政府购买服务含工程的情况下，需要进行跨年度预算审批，如果人大在审核的时候，不能尽职尽责的对服务期内的政府支付责任进行核定，或者没有进行购买服务期内整体财政支出责任的评估，可能会导致地方政府在短期内故意规避预算监管的问题，最终造成地方政府隐形债务风险”所述。再以竞争性磋商为例，只有严格建立在尽职调查和实施方案基础上的磋商文件，做好磋商研究和准备，并严格履行磋商采购程序，才能避免串通、发现弊端、以磋商改善交易条件、保证磋商结果合理可控。
必须“寒战”一样痛击在政府体系交织隐藏的侵贪犯罪，使PPP模式项目务必没有任何依照不平等协议约定获取失去市场参照的暴利或垄断特许经营获取超额利润可能，当“旧企业”开始怕了PPP，才是PPP持续生命力和蓬勃春天的到来。付费式PPP、政府购买含工程建设的服务在中国召唤社会责任感的企业来成就，对目前一些央企国企斩获基础设施PPP项目较多的现象看，要配合国企向市场化改革的趋势，从单个项目检验国企实施绩效与企业竞争效率之间的消长关系。对一些地方集中实施地下综合管廊项目，固定资产投资体量巨大，尤须做足够的前期调研，如若不然，使得已完成投资不能充分发挥出既定功能作用，可能给当地经济发展和承受能力形成长期负面影响。而技术迭代快的智慧城市项目也面临这类风险。
“物有所值”虽好，也要量力、量地而行，盲目做多有风险，决策代表要被追踪问责。真正具有市场示范意义的项目，必然亮点突出，吸引大家去学去看。投资有谁不会？掌握运用金融工具的简单道理，如果计划每节约一点，项目再负责一点就要想想创新。政府琢磨清楚了买什么东西，在乎什么，某个组成部分虽然不贵，但是功能重要得不得了，就要寻思盘算，在采购中避开可恶和无意的那些扰乱。只有持续这样做得到了，经济基础和社会评价更好了，纳税的税基才能稳定和扩大。
三、付费式PPP、政府购买含工程建设的服务的比较和转化
“PPP推广两年后，只有‘特有钱的和特没钱的城市对PPP不感冒’，已经在做的项目如果围绕着将PPP纯粹作为‘融资工具’，那么从节约有限财政资金看，政府购买含工程建设的服务是更加合理的交易模式。城投公司作为含工程购买服务的主流承接主体，可以不要或者较低的投资回报，资本金出资可以利用专项债或者低息贷款，项目贷款能融到同期下浮15%，也有绩效考核，采用工程量清单施工招标也能控制造价；确实满足了地方财政少支出的目的。而且，购买服务涉及的行业，多为道路、管廊、棚户区改造这种体量大的项目，运营即使做PPP，也是委托当地公司运营的行业。也正是这种行业的选择，产生了变相做BT，做明股实债的问题，不过，反问我们自己，这些行业如果选择PPP模式，它的运营绩效考核奖惩额，又触及了多少可用性服费…”
政府购买服务的至臻境界是获得真正服务，“法无禁止即可为”，但仅为了考虑建设融资是很狭隘的见识，不再简单地被支持和默许。在适用PPP模式的行业领域内，还要细分哪些部分是真要服务，哪些部分是真要投资，在真要服务的部分怎样运用PPP模式能产生供给侧改革？PPP将市场机制引进了基础设施的投融资，应该说大多数基础设施是不能商业化的。在真要投资的部分比较选择不同模式的经济性，不排除做各方分担风险的、符合债务总量控制的真BT。从财预〔2015〕225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》 “推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作、政府购买服务等措施予以支持”，国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》 “政府购买棚改服务”以及《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》“农村公路建设和养护可以做购买服务；合同期限不超三年；纳入预算管理；进行绩效考核”等一系列文件立意可见一斑。当前适用BT模式进行政府采购是否合法依规呢？2012年底，财政部、国家发改委、人民银行和银监会出台财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对BT模式加以规范，但并未明文禁止BT。BT模式有关规定更多散见于各地的地方规范性文件。无论采取哪种模式，项目建设，运营，移交都要务实、细致、合理地确认法律合作协议，体现咨询者的中立责任和变通智慧。
在一些付费PPP项目中，咨询服务机构可以发挥专业性、主动性，为使项目设计更加可行，对不同模式进行组合后做多种财务测算和比较，衡量将负债、股权做模块化的变通组合，结合项目投资运营特点务实建议，比如借鉴北京地铁四号线实施结构，“把PPP内功涨上来”。房地产行业的企业利润生态不错，基建成本报价水涨船高。目前看，比如交通建设领域的最低收益率要求在10%以上，与长达二、三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。模式不是定式，需要创新。创新要有原则，底线并不是绝对的程序和教条，是要经得起持久考验、评说。
四、就PPP眼前状况的一些思考
各地政府建立PPP基金，为PPP项目提供直接融资渠道，实现以少量财政撬动社会资本，发挥财政资金的金融杠杆作用。把有限的财政资金放到政府引导投资，而不是全部兜底“补”给项目和承担全部投资风险。资金倾向于那些欠发达又有亟待发展的领域和区域（西部大开发、东北老工业基地、老少边穷地区）。这样的举措，早做不如合适，合适又比迟了好。对发展疲软、体制僵化的政府服务领域，以财政资金、各项优惠政策及创新鼓励授权等带动投资期望、资产概念、资源流动的形势变换，对新经济增加规模、保持效率有好处。金融是单一科目，当综合绑定供给成为具体的产品，金钱永不眠，使得需求能很快被照看。
项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。实际操作中，项目实施机构在选择社会资本时，依然看重其资信实力和传统融资能力。中小创业型企业与大企业在资信及业绩上都难以匹敌。需不需要破？怎么破？选择社会资本应该看重什么？关于付费式PPP项目的融资境遇，当居民定期储蓄利率低位运行，涉及公共利益PPP项目间接融资却面临利率高、渠道窄的窘境，产业融资渴望进化、破除金融偏见与障碍有潜力。
PPP周期很久，目前在特许经营协议中只考虑了较简单的调整。后续争议及协调的具体事项谈判解决需要有司法援助、行业监督和社会监督等。政府也可以向行业协会提出申议，申请对项目公司启动商业调查。
关于PPP立法调研，建议借助已成熟的传递机制和互联网平台设立向行业利益者、执法监督者、向社会群众听取专业化、合理诉求的窗口，广开言路，辩证处理，扎实稳妥地响应时代要求。各地市级人大与全国、省级人大建立信息流充沛的层间沟通反馈，各级党校、干部培训开宗明义，要“最讲认真”和实事求是，满足公众权益要求与期待。
案例法是没有明确的法律规定什么是可以做，什么是不可以做的，但是法官可以根据之前同类案件的判决来判案。成文法就是有明确的法律规定什么不能干，什么可以干。在包括PPP产业在内的经济领域，模式创新、项目实施和企业发展要借鉴一点案例法精神，因为政府也在小心地做合作，要持续挥发改革压力，把成文法的做法变多、变顺、变强。比如对待一些违约、违背行业守则乃至违法的项目公司，仅靠同位竞争者的举报是不够、不力、不信的，还要检察机关独立、主动出击，以正压邪。
发达地区的PPP项目投资以引导为主，从项目实施中多要一些服务，提高人才使用效率和产出；落后地区的项目建设以富有效率的模式引入投资，享受新技术、新管理概念，促进政府基本服务尽快得到明显改善。地方财政较差的地方更应该在PPP项目布局上做好顶层设计，盲目跟风，过热投资将积累政府的违约风险。当企业参与到公用事业项目的项目建议、可行性研究等前期工作中，考虑到企业的逐利本性，更应该严格履行项目审批的必备程序，保护公益诉求、建立多重监督机制。当政府更会用钱，使用有限资金做市场支持的杠杆，针对解决好民生问题，同时能培育供给市场内的优秀合作者、竞争者。政府通过收钱（税收、土地出让、政府性基金等）、借钱（直接融资、间接融资）、花钱（投资引导、购买服务），来造钱（主要是税收，而不是不可持续的土地出让），完成可持续发展的能量循环。
国有资本经营好比政府在公共投资领域发力，都应有一套绩效评价体系，不仅以获利多少衡量，还要基于战略方向、价值观、经营守则、实施效果、社会责任等维度乘以正负加权系数。绩效评价体系可以试点，新老体系并行比较。传统的政府采购已间或暴露出不耻腐败，付费式PPP、政府购买含工程建设的服务方兴未艾，更要杜绝成交暴利，对一些大手笔项目，只要央企国企拿到了就合适么？这其间若包藏了地方政府与央企国企之间权钱交易，一干子人监守自盗，不负责任就更可恨。好比糊涂老师照顾得了糊涂学生，一时作弊却是根本地害了他啊，对托付资费的衣食父母们更怎报以惭愧。
从业内获悉，继营改增、资源税之后，个人所得税改革将成为下一步税改的最大看点，下半年有望获加速推进。我国个人所得税将迈向综合与分类相结合的所得税制度，工资薪金、劳务报酬等统一纳入综合范围征税，此外，养老、二孩、房贷利息等家庭负担也有望纳入抵扣。按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》发布，“推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新，健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利”，为鼓励大众创业、万众创新，系统地体现税制公平，企业所得税缴纳也应逐渐与守法品行，成长阶段，所处境地，地域发展，带动就业等一揽子维度做关联考虑。
五、PPP咨询服务机构的“明天”
当接地气的中国PPP模式、政府购买含工程建设的服务，市场选择后的社会资本结合国家战略“亚投行“、“一带一路”、“中非合作”、“中拉合作”走出去，关于“不超10%”的PPP产业天花板就可能破碎，更努力、远视的竞争者获得更快速、完整的成长。EPC、BT、PPP等模式的营造企业要以法律/协议约定对建设质量承担终身责任。好的产业者不断自新，并为市场带来爆破和新生，你赢我输、我消你长的竞争意识不再囿于碗中。解放思想、实事求是，是拿来经验、参考比较、继承开创的通道指南。PPP模式是舶来品，我们已落后一程，只有“最认真”和“讲正气”才可能实现跨越式生长。
中国市场上纵有10000家PPP相关咨询服务机构也不会嫌多，都有竞争业务经营的机会，咨询服务机构的专业培养、进取学习和接受批判不会停止，只争朝夕。
l 咨询服务的供给侧（坚持改革）：
投融资咨询，将项目具体需求与资本属性、可能对接到的配资渠道、资本市场供需水平、融资设计、谈判策略、效率评价等咨询内容相结合，随着项目积累，投融资咨询能力和效果越来越接地气。
l 需求侧：
多种原因作用下，PPP在中国正大踏步发展，对咨询服务业说，有两种矛盾：在投融资环节，已形成的专业咨询服务能力不能满足社会资本需要，“授人以鱼”有瑕疵；在建设运营管理环节，行业内成熟、可操作的管理工具经验不被社会资本看重，“授人以渔”有阻碍。
俗话说，活久见。即便在当下，也有相当数量的市场主体开始注重软实力建设。在PPP行业中，项目公司像是一个个孩子，脱胎生根于社会资本，嗷嗷待哺于公用事业，天然应收获更多关注，也必须做到精益谋划、管理，市场才能许给PPP及项目公司一条可持续发展的路。
不管是先进产业里打拼的，还是传统行业里蛰伏的，都应该被争取成为专业咨询服务的客户。我们也应该去找到好苗子，培育有潜质的客户成为最佳雇主，助其基业长青。
l 咨询服务的供给侧（坚持改革）：
1.案例整理：像一篇论文具备关键词和摘要，咨询团队辛苦努力所凝结的智库经验和数据不会束之高阁，也要便于索引和推广。
2.涉及领域：隔行如隔山，同行内每个项目各不相同，但从咨询服务上容易找到共通点，保留相同的优势（解决方案及咨询精神），可以做成“投融资+”、“管理咨询+”，研究差异的地方与具体产业关联。
3.发展趋势：
1）现有VFM评价体系随项目效能研究而演化，评价体系的实战意义渐大于目标形式，专业咨询服务水平差距更易显现；
2）政府更加重视民众对具体PPP项目的舆论和听证意见，专业咨询服务机构提早介入进行公共关系、投融资关系咨询，提供独立、合理、有据的方案选择咨询意见；
3）PPP项目全寿命周期特点显现需求，专业咨询服务机构参与到运营管理阶段的跟踪式的管理咨询、公关咨询。
l 需求侧：
1.长期拉动：
1）向内看，国企改革、老区建设、存量资产盘活、混合所有制改革等；
2）融资租赁、资产证券化、P2P等形成资本池后的投资消化需求；
3）向外看，一带一路、亚投行、中非合作、中拉合作、20国集团基础设施等投融资需求。
2.行业成熟：专业咨询服务的智库、论坛进一步发展、互联，理论坚实、产业细分。需要专业咨询服务为PPP立法、政策调整、案例推广等贡献经验智慧。
【关于政府购买服务的那些事】目录：
[1] 政府购买服务与政府付费型PPP辨析
[2] 到底错在哪里－也谈政府购买服务之乱象
[3] "池州模式"是经典案例还是"伪PPP"?
[4] 刹住“伪政府购买服务”盛行的歪风
[5] 政府购买服务改革小组的葫芦，到底卖的什么药？
[6] 政府采购服务与政府付费PPP模式的区别
[7] 推行政府购买服务存在的问题及应对建议
[8] 政府购买服务与付费式PPP的利益博弈，少了谁？
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特别鸣谢
感谢国融大通咨询集团有限公司仲崇明经理为PPP知乎供稿。
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