【独家】让人傻傻搞不清楚的政府购买服务
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作者简介
董熠璇，毕业于东北大学城市规划专业，现就职于上海建科工程项目管理有限公司，从事工程项目管理工作。个人微信公众号：PPP小白日志
全文提要
项目中非经营性项目可以采用政府购买服务的方式推进，但是政府购买服务并不是ppp模式的一种，而是自成体系的，另一种发挥市场在资源配置中的决定性作用的方式。
在具体论述之前，先抛出几个相关政策的内容：
2014年9月23日《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关通知》（财金[2014]76号）：政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
2016年10月24《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）：政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。
2014年12月2日 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指意见》（发改投资[2014]2724号）：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力 、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
这几份文件中都有关于PPP与政府购买服务的表述，其中财金[2014]76号说的是PPP模式本质上是政府购买服务，而下面的发改投资[2016]2231号和发改投资[2014]2724号，说的是PPP包含政府购买服务，这不是矛盾吗？别急，且听笔者慢慢道来。
首先来看一下两者的定义。
PPP（政府和社会资本合作）模式的完整的定义，就是上文已经给出的，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指意见》发改投资[2014]2724号文中：
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力 、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
这里发改委通过项目的收益与成本的关系，把公益性项目划分为经营性、准经营性和非经营性。并针对列举的特许经营、购买服务、股权合作三种方式给出不同的推进模式：
经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。
准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
从PPP模式的定义来看，我们能找到二者之间的联系：政府购买服务的PPP模式的一种具体的推进方式。那么政府购买服务就包含在PPP模式中吗？换句话说政府购买服务项目一定是PPP项目吗？我们接着来看。
政府购买服务是政府采购的一部分。政府的采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为包括公共服务。
2014年12月15日 关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知 财综[2014]96号，对政府购买服务的主体、内容、方式、流程等事项做出了详细的规定。是有史以来对政府购买服务解释最为全面的文件。
政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
通过对相关文件的总结，关于政府购买服务与ppp模式，笔者总结出表格2-1：
表2-1 政府购买服务与ppp模式对比表
从相关政策文件及二者的应用范围来看，政府购服务并不仅仅是包含在PPP模式中，而是有着广泛的应用空间，可以说政府购买服务与ppp模式是并行不悖的。财政部关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知 财综[2014]96号原文如下：
除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：
（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
二者的关系可以用下图来表示
通过初步的探究，我们可以看出ppp模式与政府购买服务的关系。下面我们通过从二者的来源，深入探索二者到底存在什么样的内在联系。以下主要以时间为线索，分析相关政策文件的内容。
在20世纪80年代，我国就已经开始探索在基础设施和市政公用事业领域采用BOT模式（即PPP模式的一种具体形式）进行合作。PPP模式大致经历了探索期、推进期等几个阶段，需要注意的是本轮PPP热潮的由来。
党的十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，并建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。财政部于2013年底全面部署PPP模式的推广工作。
2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。2014年8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。
2014年9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，即43号文），全面部署加强地方政府性债务管理。2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号，即45号文），全面部署深化预算管理制度改革。45号文中关于规范地方政府债务管理的内容呼应了43号文的精神。2014年10月23日，财政部根据43号文印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》。
国家出台的上述相关政策文件一脉相承，体现了在宏观政策上国家重点加强了政府预算与债务管理，标志着新一轮财税体制改革进入了实际操作阶段。
43号文对于融资平台的在建项目给出分类和相应的措施，此时PPP模式成为除发债以外唯一的政府类融资手段。
表3-1 融资平台的在建项目给出分类和相应措施
基于本次PPP热潮出现的背景，可以看出中央政府对于PPP模式给予厚望。希望通过采用PPP模式引进社会资本，缓解各级政府财政压力，化解政府债务危机，而且能够为社会资本开拓市场发展空间，使市场主体更好地发挥其优势和创造力。
需要说明的是，政府部门ppp项目的适用领域在不断地扩大，由此笔者总结如表3-2：
表3-2 政府部门发文的PPP适用领域
2013年9月26日，国办发〔2013〕96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》是“政府购买服务”最早的专门文件：“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”
2013年11月12日 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中规定：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
2014年12月15日，《政府购买服务管理办法（暂行)》（财综[2014]96号）对政府购买服务从内容、主体、方式、流程、资金管理及绩效管理等方面做出了全面的规定，文件规定政府采购服务事项应该按规定纳入政府服务指导性目录进行管理；同时以列举加概括的方式规定住房保障、公共交通运输、环境治理、城市维护、规划编制、工程服务等领域适合由社会力量承担的服务事项属于应当纳入目录进行购买的服务事项；但属于市政道路、公园、街路绿化等非经营性项目则规定应由财政部门在充分征求有关部门意见后确定是否纳入政府购买服务指导目录，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况进行动态调整。
从财综[2014]96号文开始，政府购买服务逐渐开始取得和PPP模式并行的地位，而并不是包含在ppp模式中。
PPP模式的有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。但是在现阶段的应用有其局限性：
一方面实施程序复杂。需要经过物有所值评价与财政可承受能力论证。
另一方面项目落地困难。财政部前两批政府和社会资本合作（PPP）示范项目效果看，落地率不足六成。其中的原因包括方方面面，在此不赘述。
所以，PPP模式的应用是一个长期的探索过程，具有战略意义。
而政府购买服务保障房建设及土地一级开发等公益性显著的项目，这些项目一般不具有稳定的现金流，业务主要就是项目建设，确实较少存在项目运营，并不容易纳入PPP模式的框架。政府购买服务可以作为PPP模式的有效补充。
一方面PPP项目与政府购买服务项目存在交叉，PPP项目中非经营性项目可以采用政府购买服务的方式推进，但是政府购买服务并不是ppp模式的一种，而是自成体系的，另一种发挥市场在资源配置中的决定性作用的方式。所以政府购买服务项目不一定是ppp项目。
另一方面政府购买服务是PPP项目的补充，在一些特定项目的应用上有其自身的优势。作为优化资源配置，发挥市场作用的另一种重要手段，短期内有其应用前景。
不知道大家还记不记得开篇提出的问题，到这里应该都已经解决了。但是《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关通知》（财金[2014]76号）中：政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，这句话应该怎么理解呢?笔者认为，这里重点在服务二字，强调的是ppp模式是服务服务而不是工程采购。因为从本质上说，虽然ppp模式有三种付费机制，除了政府付费和可行性缺口补助需要财政性资金，使用者付费不并不是就不需要财政性资金，因为ppp项目的实施过程中需要政府提供配套，或者运营期间需要政府补贴，这也是为什么所以的ppp项目都需要做财政可承受能力评价。
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