【律动PPP】PPP项目中期评估 :千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金
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作者简介：靳林明律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
之前的“律动PPP”文章（点击“阅读原文”，查看《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》），对于PPP的一些核心内涵进行过探讨。其中之一便是，提高公共服务和公共产品供给的质量和效率，这是PPP存在的意义。
提供公共服务和公共产品供给的质量和效率，需要通过一定的机制来实现。从交易结构上，要合理设计PPP项目的产出标准，并据此进行绩效考核，按效付费。这里涉及到两个方面的问题，一是，PPP项目的前提性问题，在某个具体的PPP项目上，PPP项目的产出标准如何科学合理的界定；二是，通过什么机制，确保这个标准能够在实践中落实。
在我看到的大量的PPP实施方案中，都会泛泛的提及PPP项目监管，其中都会提到履约监管、行政监管、公众监督、信息公开。由于目前多数项目处于初期阶段，政府“重前期，轻后期”现象严重，过于注重项目前期形式上的论证，而忽视了项目执行阶段的落实。
此次的话题集中在PPP项目执行环节的中期评估机制。中期评估是对PPP项目在执行阶段的“大阅兵”。通过建立良好的PPP中期评估机制，落实专业化评估审核，才能使PPP项目避免出现虎头蛇尾的情况，做到环环相扣、善始善终。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金［2014］113号文）（“《操作指南》”）要求，PPP项目实施机构应每3至5年对项目进行中期评估并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第二十五条规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。”第二十七条规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。”
根据近日财政部发布的《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法（征求意见稿）》（以下简称《信息公开管理办法》）规定，中期评估结果还必须进行结果公示，接受社会公众的监督。
PPP项目中期评估机制主要侧重考量三个方面：（一）合规性，亦即监督项目执行是否符合有关法律法规，对于违规行为进行纠正；（二）适应性，即结合项目特点针对具体项目的实施情况进行评估；（三）合理性，主要是结合实践情况进一步衡量项目的风险分配和回报机制。
（一）全面评估项目执行情况
虽然具体量化标准和奖惩机制可以参考绩效考核制度，但需要注意的是，中期评估有别于日常绩效评估的一大区别，在于其评估内容更加综合全面，涉及项目公司的经营管理、项目执行的监管情况等，从而使评估结果作为调整PPP项目协议的依据。笔者建议，在设置中期评估机制时，评估小组由多领域专家或政府部门代表组成，评估原则采取定性评价和定量分析相结合。
（二）应当慎重设计中期评估机制，与PPP项目协议做好衔接
之前的“律动PPP”文章《PPP菜鸟上路指引》（点击“阅读原文”，查看《PPP菜鸟上路指引》）中，谈到了PPP项目成功与否的几个判断标准。中期评估的初衷是落实项目执行，通过阶段性的评估发现并纠正执行中出现的问题，然而，这可能是一柄双刃剑，其在为PPP项目带来灵活性的同时也伴随着不稳定性与争议性。如果未妥善设计中期评估机制，将导致这一环节成为PPP项目的一枚定时炸弹—中期评估的结果对于PPP协议的履行在多大程度上发生影响？政府方是否可能依据中期评估结果主张对合同进行大量调整，甚至是有违双方初期共识的根本性调整？是否每阶段的中期评估后都需要重新针对项目合作协议进行谈判？
社会资本方对于政府变卦及缺乏利益保障的担忧本就是造成PPP项目落地难、社会资本意愿不足的一大原因，如果没有在这一隐患爆发前及时解决中期评估的问题，将导致不久的将来许多纠纷和失败项目的产生，必然会对PPP的发展造成负面影响。
因此，中期评估机制必须与PPP项目协议做好衔接，政府部门与社会资本方应当根据项目特性和进度尽早磋商确定中期评估的具体定性和量化标准，约定合理的调整范围。
（三）应进一步完善评估公示，总结PPP项目执行典型问题
除了针对项目个案的调整，中期评估的作用还体现在对整体PPP项目发展的借鉴意义。目前我国PPP模式仍处于“摸着石头过河”的阶段而缺乏实践经验总结。如果能够对PPP项目个案的定期评估进行汇总，结合前述的中期评估备案和结果公示制度，有利于得出合作中出现的典型问题和同项目类型存在的共性问题，以进一步完善我国的PPP模式。但是，由于目前PPP项目中期评估结果公示的信息有限，有关项目执行情况总结仍只能依赖于有关评估机构的实践总结，参考价值有限。
期望日后财政部健全有关信息披露制度，能增加PPP中期评估的信息公开内容，汇总PPP项目执行情况，发现PPP项目执行典型问题，促进我国PPP模式发展。
（四）应进一步明确对项目监管的评估，提升政府部门监管能力
PPP项目中期评估内容还包括对政府方监管情况进行客观评价，以确保项目执行的公平公正，避免出现监管不力的情况。现行中期评估制度下，财政部PPP中心牵头多个项目有关职能部门组织评估，以及允许委托第三方专业机构评估的做法，有助于对项目执行监管情况进行客观评价。明确监管客观标准，再结合前述中期评估的信息公开，促进政府监管情况进一步公平公正公开。
近年PPP项目在中国呈现井喷之势，随着项目建成进入运营期，政府应当尽快完善相关项目执行规范，健全PPP信息公示制度，方能使PPP项目善始善终。
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【律动PPP】目录：
[1] PPP立法碎碎念
[2] PPP菜鸟上路指引
[3]是前戏，还是高潮_财政部扣款机制杂评
[4]政府购买服务改革小组的葫芦，到底卖的什么药？
[5]健康医疗大数据，这也能做PPP？
[6]PPP的鬼，迷了谁的心窍？——国务院常务会议PPP新动向解读
[7]我的地盘，谁做主？——片区开发PPP随想
[8]《财政部又要放大招？ ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿
[9]掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？
[10]PPP大玩家
[11]PPP咨询，能不能站着把钱挣了？
[12]羞答答的玫瑰，静悄悄的开？——发改委PPP新政速评
[13]亲爱的，你慢慢飞，小心前面带刺的玫瑰——再评发改委PPP新政
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[32]对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”（上）
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