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【独家】2024年基建投融资项目“整体谋划”与实操要点(上)

朱静 新基建投融圈 2024-03-12

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文章作者:朱静

又到了各地准备储备新一年项目的时候,项目的谋划和包装自然成为各级各地政府工作的重点。毫无疑问,项目是地方经济发展最为重要的“抓手”和“生命线”,正所谓“谋项目就是抓发展谋项目就是谋未来”。国家发改委主任郑栅洁也提出“没有项目,没有投资,就没有未来!要狠抓有效投资;项目为王、干字当头!要放眼长远谋项目。要准确把握发展大势、竞争态势,谋划一批制造业、服务业、农业以及基础设施、公共事业领域的好项目、大项目。”但实践中各地政府在谋划项目尤其是众多咨询机构在帮助地方政府谋划项目的时候,基于对国家政策了解不透,对项目谋划的科学性把握不够等原因,造成谋划的项目小而散,对地方经济发展支撑不够,或不能及时落地等现象。为此,笔者结合自己参与各地政府谋划项目的实践经验,谈谈基建投融资项目整体谋划以及在实操应注意的要点。


一、基建投融资项目谋划现状

(一)基建投融资项目谋划的类型


基建投融资项目按照资金来源分为:财政资金支持的项目,如中央预算内资金支持的项目水利、环保、乡村振兴等项目、专项债项目;政策性银行支持的水利基础设施项目、农业农村重大基础设施、环境基础设施、产教融合项目等;按照项目模式,主要为创新投融资模式的项目:特许经营、片区开发、城市更新、EOD等综合开发类项目;按照项目属性分为:仅来源并使用财政资金的单一、单体项目;不同属性及资金来源的区域综合开发类项目;由社会资本投资建设运营的招商引资项目等。


(二)基建投融资项目谋划存在的问题


目前地方政府谋划项目时首先是缺钱,各地财政都是严重“捉襟见肘”,根本无多余资金投资基础设施项目。同时,不仅缺资金而且更缺项目!缺项目的原因主要有:一是多数地方政府没有项目的资源,也没有谋划项目的能力和思路;二是多少地方政府忙于各自行政及事务性工作,无暇学习国家政策文件,对国家政策精神了解不够、理解不透,不知道怎样针对不同的地方情况及国家政策规定,去规划和包装项目的投融资模式,以致于做不好项目谋划和储备;三是未按照“有为政府,有效市场”的要求整体包装谋划项目,而是只关注中央预算资金项目及专项债项目,包装谋划的都是单一单体单独使用财政资金的项目,不会也不想去包装可以综合使用“财政资金+金融资本+社会资本”的整体性大项目;四是项目谋划与落地脱节,委托专业咨询机构谋划的项目科学性和可行性不足、成熟度和经济性不高,导致大量谋划的项目最终仅停留在谋划层面而无法落地。


(三)地方专项债项目谋划的相关问题


据审计署审计报告,2023年上半年各地发行用于项目建设的专项债券21721亿元,累计支持专项债券项目近2万个。目前,大多数地方政府项目所谋划项目的重点还是围绕专项债,有的地方政府甚至只“盯着”专项债,甚至把专项债作为地方基建项目的唯一资金来源,也导致专项债项目谋划过程中问题多多。审计署审计报告也披露了专项债券谋划存在的问题:一是过度“包装”:20个地区(省市县)通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡,借此发行专项债券198.21 亿元;二是违规投向(禁止类领域):5 个地区(省市县)将50.03 亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域;三是违规挪用(专项债券资金):  47 个地区违规挪用157.98 亿元;四是虚报支出(进度,造成资金闲置):5 个地区(省市县)虚报33 个专项债券项目支出进度,至2022 年底有60.27 亿元结存未用。财政部也一直在强调:专项债券谋划应高度关注地方政府债券资金使用效益的问题,尤其是专项债项目收益必须要覆盖成本,一些没有现金流或现金流较少的公益性项目不应通过专项债来筹资。庞大规模的专项债项目将面临事中事后绩效评、财政监督检查、专项审计监督的“考验”,这是各地在谋划专项债项目时应慎重且认真对待的问题。


二、整体谋划项目的政策背景

2022年以来,我国的基建投融资走进历史“新时代”,从积极的财政政策,如3.65万亿专项债的发行,到各种项目中央预算内资金补贴,到宽松的金融政策,两大政策性银行全面发力,8000亿项目资本金贷款积极支持地方基础设施建设。又到基础设施领域向社会资本全面开放,包括土地一级市场、生态环境治理、城镇基础设施、农业农村基础设施、水利基础设施、交通领域等的基础设施领域。再到超前的基建投资,大水利、大交通、大物流、县域及农村基础设施建设全面开启等。


进入2023年以来,财政支持方面,提出“加力提效”的理念,8月28日,财政部部长刘昆当日向全国人大常委会会议作上述报告时表示:“将加力提效实施好积极的财政政策……今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕,用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕,研究扩大投向领域和用作项目资本金范围,引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理”。同时,新增多个专项债发行领域:国家发展改革委《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案(2023—2025年)》:“支持符合条件的产城融合项目发行专项债,重点用于实训基地建设”;国办《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》(国办发〔2023〕19号):“进一步加强充电基础设施发展要素保障,通过地方政府专项债券等支持符合条件的充电基础设施项目建设”;国家发改委发文:“将更多师范院校纳入地方政府专项债券储备项目库,计划支持10所优质师范院校建设,每所安排中央预算内投资1亿元等”。基础设施投资方面,国家发改委提出:持续释放投资潜力;不断提升投资效能;加强重大项目储备;实体产业方面:5月5日下午习近平主持召开二十届中央财经委员会第一次会议:强调“加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系,以人口高质量发展支撑中国式现代化”;李强总理5月5日主持召开国务院常务会议,审议通过“关于加快发展先进制造业集群的意见,部署加快建设充电基础设施,更好支持新能源汽车下乡和乡村振兴”。乡村振兴方面:《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通知》(银保监办发〔2023〕35号),提出“(二)积极支持各类农业园区建设,逐步构建以产业园为引擎、产业集群为骨干的乡村产业发展模式。(三)探索金融支持乡村建设的有效途径,推动地方政府创新农村基础设施建设领域综合平衡融资模式,鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施。”五部门联合出台《关于金融全面支持乡村振兴 加快建设农业强国的指导意见》(银发〔2023〕97号)提出“强化对农业科技装备和绿色发展金融支持、加大乡村产业高质量发展金融资源投入、优化和美乡村建设与城乡融合发展金融服务”等。城市更新方面:国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》“落实政府对资金平衡的主体责任,做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡;鼓励实施区域统筹和成片开发,允许通过在集体建设用地之间、集体与国有建设用地之间进行土地整合、置换等方式,促进区域统筹和成片开发;建立竞争性准入机制”等。


毫无疑问,上述一系列政策支持基础设施建设的大背景,为基建投融资项目带来了广阔的发展前景,围绕上述政策文件及“有为政府 有效市场”的要求,整体包装谋划大项目,是新时期对我们提出的要求,也是对各地政府及各专业机构项目谋划能力的真正“考验”。


三、基建投融资项目整体谋划思路

很多人不明白我们为什么提倡要整体谋划项目,现实中,很多人除了不懂也不会谋划大项目外,还存在不想谋划大项目的心理,会认为如果谋划大项目,资金来源怎么保证?没有运营能力怎么办?运营收益怎么保障?贷款的钱万一还不上怎么办等等问题。笔者认为,之所以有上述疑问是因为对整体谋划项目的理解和认知不够造成的。


在当今基建投融资的时代背景下,整体谋划项目首先有着强大的政策体系支撑;其次,只有大项目才可能有效承接财政资金、金融资本、社会资本的支持,才能对地方经济发展有较大的推动作用;再次,整体谋划项目更是地方政府实现基础设施项目可行、可融、可落地、防风险的基础保障。实践中,整体谋划项目首先要把握以下项目谋划的思路和要点。


(一)整体谋划项目的“统筹思维”


项目谋划时运用“统筹思维”的内涵就是将分散在不同职能部门、不同的实施主体、不同的融资方式独立单个实施的小项目,综合打包成为一个综合型大项目。目的就是能有效承接财政资金、金融资本及社会资本的支持。


关于整体包装项目的政策依据:早在2019年中办国办《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》就提出“支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包,实行一体化开发建设。”中央十八部门《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》(发改规划〔2019〕1947号)“金融机构要根据职能定位和业务范围,加大中长期贷款投放规模和力度,支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资。”农业农村部办公厅《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》提出“支持地方将零散项目整体实施并包装为大工程,既可承接政府财政投资和投资基金,又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金;鼓励有条件的地方将重点领域项目进一步统筹谋划、整体包装,形成投资规模更大的综合性整装项目。”《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通》(银保监办发〔2023〕35号)“探索金融支持乡村建设的有效途径,推动地方政府创新农村基础设施建设领域综合平衡融资模式,鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施。”农业农村部办公厅《关于做好现代设施农业建设项目谋划储备的通知》“完善好项目投资运营机制……鼓励有条件的地区整建制连片谋划实施项目。鼓励将有内在关联性的零散项目打捆打包为整装项目并整体实施。……鼓励以项目建成后形成的生产经营收入为主,统筹构建多元化还款渠道,实现项目收益自平衡可持续。”《环境基础设施建设水平提升行动(2023—2025年)》(发改环资〔2023〕1046号)提出要求“创新实施模式,鼓励各地区以市县为单位将环境基础设施项目打包,统筹谋划、整体推动环境基础设施项目建设。”上述政策文件均给予整体谋划项目指明了方向,也是我们谋划项目时的重要政策依据。


(三) 整体谋划项目要点


相较于传统的只谋划单体项目而言,整体谋划项目是有着要领和关键点的,针对项目谋划实践中存在的问题,建议整体谋划项目实践中应重点把握以下几点:


1、杜绝“小而散”,尤其要将重点项目进一步统筹谋划、整体包装,形成投资规模更大的综合性整装项目;

2、将公益性、准公益性、经营性项目不同属性的项目综合立项,一体化实施;

3、统筹安排项目资金来源。将符合中央预算资金、专项债、银行贷款要求的各类项目整体包装,分类申请资金,统筹安排项目资金来源;

4、运用产业园区化,园区集群化思维包装谋划大项目,在实现项目可融资的前提下,通过大项目带动地方经济发展。


(四)整体谋划项目的有效方法


延续2023年良好的基建投融资背景,2024年,对基建投融资项目的财政金融支持仍将会只增不减。在政策的“东风”催动下,各地应密切结合本地区经济发展和国家政策导向,科学谋划、整体谋划、有效谋划项目,而非只谋划单一使用财政资金来源的单体项目,或者只关注专项债项目。要实现整体谋划项目的有效性,笔者建议在实践中应做到以下几点:


1、密切结合国家政策导向谋划项目,包括专项资金及专项债等财政资金支持的项目,也包括政策性金融支持的项目,如乡村振兴、环境综合治理、存量资产盘活、产教融合等。

2、结合国家战略发展,更要结合地方产业优势及产业发展基础谋划项目,重点关注和谋划新一代信息产业、高端装备、生物医药、数字经济等领域的项目。

3、结合国家发改委等部门《环境基础设施建设水平提升行动(2023—2025年)》(发改环资〔2023〕1046号)政策出台,以及农发行2023年预计投放县城补短板贷款不低于2000亿元的贷款支持,抓住基础设施补短板相关财政金融政策支持的机会,结合本地区短板弱项进行谋划重点谋划如:水、电、路、气、热、管网管廊、垃圾污水等县城市政公用设施和环境基础设施提档升级项目;各类开发区、产业园区、特色小镇等县城产业配套设施提质增效项目。

(未完待续)

作者简介

朱静(18805200166)财政部PPP中心专家,中国政信(政务)研究中心专家,中能国和产业发展集团合伙人。


长期专注基础设施领域投融资咨询,精通基础设施投融资及政企合作领域专业知识,主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资咨询服务。在服务过程中,能依法合规谋划包装项目,设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等,为政府依法合规推进项目当好参谋,为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。近年来,发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目谋划等方面的原创文章90余篇,为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府(实施机构)PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、城市更新等领域有着丰富的理论知识及实操经验。

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