投资受限重点省份的运行现状和2024年政府工作目标

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文章来源：现代咨询

作者：吴一冬 朱容男 张恒

在“35号文”管控以及限制高风险地区政府投资类项目政策出台的背景下，严控融资端和投资端，涉及12个重点地区，所在地区的国企平台公司只可“借新还旧”不可新增债权融资，同时严控新建政府投资项目。

近期，全国地方两会陆续召开，现代咨询政策库通过公开渠道对12个重点省份的2024年政府工作报告进行收集，截至发稿日前，共收集到其中9个重点省份，分别为云南、重庆、广西、辽宁、宁夏、天津、吉林、甘肃、黑龙江。

本文主要从经济运行情况和目标、国资国企改革、PPP新机制、风险防范、重大项目投资、数字化等方面对各重点省份2023年工作进行回顾，并对2024年重点工作的部署做了阐述，旨在为广大读者进一步了解这9个重点省份经济运行情况以及未来的发展方向、规划和目标。

2023年工作回顾

（一）经济运行情况

1、GDP增速层面

根据统计局数据公布，全国2023年GDP增速为5.2%，略高于目标值5%。从9个重点省份GDP增速情况看，可以发现，云南、广西、黑龙江地区是低于其目标值，其余省份均达成增速目标。在达成目标增速的省份中，宁夏增速最高，达6.6%，天津最低，为4.3%，也是唯一一个低于全国GDP增速的重点省份。

2、财政收入层面

从图中可以发现，除了重庆没有披露2023年公共预算收入增速目标值外，其余省份均披露数值。8个重点省份地区中除了黑龙江省略低于目标增速外，其余均超过目标值。其中，吉林省2023年实现26.3%的增速，远高于目标增速，成为9个省份中增幅最高的地区。

3、固定资产投资层面

从图中可以发现，云南、广西、天津、黑龙江四个省份没有披露2023年固定资产投资增速数值，从已经披露的地区看，均低于目标增速。

综上，从GDP、公共预算收入和固定资产增速看，整体处于稳中求进状态。但固定资产投资增速不及预期，反映出地方受债务管控，融资趋紧的影响，投资活力不够，整体不及预期。

（二）国资国企改革

随着国资国企改革三年行动圆满收官，各地国企改革开启深化提升阶段，在《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025）》的指引下，规划、制定和实施新一轮国企改革深化提升行动。从9个重点省份所披露的信息中，可以发现，有4个省份提到国企整合重组。

国有企业是经济社会发展的重要力量，只有做大做强国有企业，提升企业核心竞争力和增强核心功能，才能稳步推进经济社会发展。当前，央国企以市场化方式进行战略性重组和专业化整合，优化国有经济布局和结构调整，持续在关键领域和战略性产业上加大投资力度，实现国资国企改革深化提升目标。在《原创丨着力促经济盘存量 今年国企重组整合速度惊人》一文中，阐述了2023年期间，我国国企重组整合整体处于较为活跃状态，维持较高节奏。在一揽子化债方案逐步实施落地阶段，为地方和国企平台公司赢得了发展空间，国企平台公司将通过改革深化提升行动促进地方产业发展、提升企业主体信用评级、培育新质生产力、增强存量资产盘活效率。

（三）风险防范

当前全国各地区所面临的金融风险主要来自于地方政府性债务、国企平台公司的经营性债务、房地产领域等，一定程度上制约了地方经济良性发展，特别是“35号文”管控下的12个重点省份，经济受到影响较大。

2023年期间，国家层面陆续出台有效化债政策和举措，7月24日，制定实施一揽子化债方案在中央政治局会议中首次提出，随后超万亿元特殊再融资债券的启动发行，万亿国债发行，以及近期各地在抢抓超长期特别国债项目储备等。

一系列举措表现出中央对地方及国企平台公司的债务化解的决心。地方要严格落实政策，有所作为，积极争取化债资金。如在广西政府报告中指出，“制定实施了地方债务风险一揽子化解方案，稳妥推进地方融资平台转型”，深刻领悟到企业产业转型才是债务化解的有效途径，以实现边发展边解决化债目标。

（四）重大项目投资

当前经济下行压力较大，重大项目投资是稳增长、促发展的重要途径和有效手段，也是地方国企平台公司转型发展的重要基础。要充分发挥重大项目对经济社会发展的支撑作用和对产业转型升级的引领作用，积极从政策资金支持领域提前谋划项目投资，如科技创新、先进制造业、重大基础设施等重点领域，以解决项目质量不高、转化落地困难、项目储备不足、实施紧张缓慢等问题。

在推进项目投资的同时，注重项目投资对未来经济高质量发展能否起到重要支撑作用，也就是常说的有效投资。不仅关乎当前的“量”，未来还要要关乎产业发展的质量，为经济高质量发展提供动能。

2024年经济运行目标与重点工作部署

（一）2024年经济运行目标

从9个重点省份的政府工作报告对2024年经济增速目标设定上来看，主要分为三大指标，分别为GDP预期增速、一般公共预算收入预期增速、固定资产投资预期增速，并与2023年政府报告中的相应目标值进行对比。可以发现，2024年目标值的设定整体较为谨慎。

1、GDP 预期增速方面

从图中可以发现，除了辽宁和天津是高于去年目标设定，其余有4个省份下调目标，3个省份持平。这也是对中央经济工作会议所强调的要把握好经济增速与质量的平衡度的实际回应，也就是“高质量而非实际速度”。

2、财政收入增速方面

从已披露的数据可以发现，除了天津和吉林在财政收入增速目标设定上是高于去年的，其余有2个省份持平，3个省份下调目标。整体来看，与GDP增速目标成正相关性。

3、固定资产投资增速方面

从图中可以发现，除了云南和天津没有披露2024年预期目标外，只有辽宁省持平，其余6个省份均下调目标值。相较于GDP和财政收入，固定资产投资增速目标设定更为谨慎。

固定资产投资主要涉及到融资和投资两方面，在35号文管控的影响下，地方及作为地方经济发展重要抓手的国企平台公司在债权融资上受阻，难以新增融资。同时，加强政府投资项目管理，大部分新建政府投资项目将受到严格限制，这也是防止“一边化债，一边新增”的情况发生。在这一背景下，2024年，这9个重点省份，除了未披露的2个省份外，就有6个省份下调了固定资产投资增速目标。

（二）国资国企改革

随着国企改革三年行动圆满收官，各地国企改革进入深化阶段，9个重点省份在2024年政府工作报告中，对接下来的国资国企改革工作进行部署。

从图中可以发现，在重庆政府工作报告中，除提到通过整合重组提升企业核心竞争力外，重点指出要分类推进机关事业单位与所属企业全面“脱钩”，构建责权利明确的政企关系。这就要求地方及国企平台公司要持续对管理模式进行重构和优化，作为一项常态化动态调整的工作去做。国企平台公司将逐步剥离不再承担政府融资职能，逐步退出仅作为政府融资工具的地方政府融资平台。根据公开信息披露，2023年期间，全国多地国企平台公司退出了地方政府融资平台。其中，经济强省的江苏地区就有超200家退出，这也是大势所趋。所以重点风险地区国企平台公司要丢掉幻想，早谋划、早转型、早化债，丢掉隐性债务包袱。

天津报告中提出加快融资平台市场化转型。这就要求地方政府要从企业的市场生存和发展能力考虑，以管资本为主的国资管理角度支持企业市场化转型工作。这也是国家政策所要求和支持的。

此外，重庆报告中提出加大“三资”统筹力度，通过与央企、不同层级的地方国企甚至民营企业，进行股权合作，提升国有资产管理效能、运行效率。

特别是12个重点省份地区的平台公司，在无法通过债权融资方式实现新增融资的情况下，要大胆尝试以股权再造方式开辟新的融资渠道，就目前来看，还是具备一定可行性的。

（三）PPP新机制

9个重点省份中有7个在2024年政府工作报告中强调要鼓励民间资本参与城市基础设施建设，这也是文件《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“新机制”）鼓励和要求的，要最大程度鼓励民营企业参与到政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。进一步打通民营企业参与城市基础设施建设的通道，真正提高民营资本的参与度。

政策的鼓励支持是一方面，重要的是新机制要能够落地实施。因此，地方及国企平台公司在用好新机制时要重视几个方面。

一、新机制要求采用特许经营模式实施，在地方政府转让特许经营权时，尤其是本级国企来接盘的情况，可能存在评估报告中未来经营收入预测过于乐观而导致的转让价款虚高问题。价格的虚高问题或直接影响项目后期运营，带来一定风险，如南宁市慧泊停车事件，较高的停车收费标准引发民众不满和社会舆论。

二、一定是聚焦使用者付费项目，且项目经营收入应能覆盖建设投资和运营成本且具备一定投资回报，不会额外新增地方财政未来支出责任，以遏制新增地方政府隐性债务规模。

三、要熟读、真正理解政策的每一个关键点，如市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股，如垃圾固废处理、垃圾焚烧发电、公共停车场项目；对于关系国计民生、公共属性较强的项目民营企业股权占比原则上不低于35%，如污水处理及管网项目、收费公路、智慧城市项目等，否则项目只能是被叫停。

（四）风险防范

在2024年重点工作中，各重点省份再次提及要积极稳妥防范化解风险，依然将防范化解政府性债务风险、平台公司的经营性债务风险、房地产领域风险作为2024年度重点工作目标。

1、债务领域

2023年陆续出台的政策和资金支持，地方及平台公司不要误读为中央对地方的兜底，而是时间换空间，在为地方及平台公司市场化转型争取更多宝贵时间。处于高风险重点省份地区的国企平台公司要紧抓政策窗口期，统筹好融资发展和债务压降工作。即使只能“借新还旧”，也要增强“借新”能力，维持公司正常运转。整体来说，最好的风险防范措施就是产业转型，没有更好的途径可选择。

国企平台公司在做好债务风险管控的同时，地方构建起全口径的债务风险动态监测体系同样重要。在云南和甘肃省政府工作报告中重点提及。

近两年，地方国企平台公司资产和债务规模增长较快，业务链条繁琐且专业性不断提高，给国资国企监管工作带来较大压力，且难度增大。重点在于债务领域如何有效管控，防止期限错配给企业带来流动性压力和成本提升。要用好当前的数字化技术，以管资本为第一原则，分阶段实施，打造出风险防范监管数字化体系，帮助监管机构解决跨行业、跨产业所带来的监管体量和难度大等问题。

2、房地产领域

多个重点省份政府工作报告强调要继续统筹推进保交楼、治“烂尾”、去库存，妥善处置高风险房企和项目。对此中央层面陆续出台重磅支持支持政策，以“真金白银”在全力化解区域房地产风险。

2024年1月26日，住建部召开城市房地产融资协调机制部署会，加快制定第一批房地产项目“白名单”落地，从项目入手更为有效直接。对此，重点地区中的广西南宁、重庆等地第一时间建立起房地产融资协调机制，并向地方金融机构推送第一批房地产项目“白名单”。其中，广西南宁北投荷院项目获得民生银行3.3亿元开发贷款，就此，全国房地产项目“白名单”第一笔贷款就此落地。

再是，近期关于房地产方面的城中村改造专项借款授信也在陆续落地，其中，重庆获得农发行近700亿元的贷款，广西南宁获首批城中村改造专项借款授信590亿元。

最后，2月1日，三大政策性银行继去年12月重启抵押补充贷款（PSL）投放3500亿元后，央行再次投放PSL1500亿元。继续支持“三大工程”建设工作。

（五）数字化

2月1日，新华社发表习近平昨日在中共中央政治局第十一次集体学习时再次强调要加快发展新质生产力，大力发展数字经济，促进数实深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

数字化作为新质生产力的重要组成部分，近两年支持政策频出，表明了数字化正与国家发展深度”绑定“。各重点风险地区也在2024年工作报告中强调重点发展数字经济，加快培育可匹配、提升地方社会经济发展的新质生产力。

此外，有部分省份强调支持数据要素市场试点建设，如吉林省将开展公共数据授权运营试点工作。这就关乎到数据资源、资产入表的工作，在一系列重要政策出台和支持下，数据资产入表工作得到实质性推进，1月，地方国企平台公司正式启动数据资源、资产入表工作，成为第一批数据资产“入表”的企业。同时，国务院国资委再次定调数据资产商业化应用属性，明确询价、协议等各种定价方式的原则、路径等，助力企业数据资产加快商业化应用。

近年来，国家重要政策频出，有支持的，如国有企业改革深化提升行动方案的出台，为地方和国企平台公司指明了未来三年的发展方向和关键点；PPP新机制的出台进一步规范了基础设施建设制度，遏制和封堵新增隐性债务，促进地方城市高质量良性发展；大力发展数字经济，推进数据资源、资产入表，推进地方及平台公司创新业务开展和存量资产盘活工作，提高企业资产质量和营收能力。同时，约束性政策的出台，如“35号文”和限制债务风险高地区的政府投资类项目，旨在帮助企业逐步降低债务规模，化解地方债务风险，不能让债务风险成为经济高质量发展的绊脚石。

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