调研| 历史文物何以大规模消失
■ 法人违法日益突出 ■ 文物执法被弱化和边缘化 ■ 呼吁垂直管理与大区督查体制 | |
国家文物局去年对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字，国家文物局选择10个县区，用卫星和其他手段进行复核，发现出入很大。如以这10个县区的文物消失速率折算到全国，大约一年全国就有1.5万处不可移动文物消失。
在领导意识、数字水分的背后，是监督管理体制不畅，导致文物执法难以摆脱权大于法、文物保护频陷被动的严峻现实。
法人违法日益突出
2014年上半年，国家文物局接报在文物保护单位周边违法建设等案件81起、破坏文物本体案件3起，其中绝大多数为法人违法案件。
法人违法案件是机关、企事业单位人员，在法人意志支配下，以法人名义组织实施的，相对于个体犯罪来说，法人违法尤其是政府法人违法的破坏性极强，在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏，造成恶劣的社会影响。
这样的例子屡见不鲜。仅2014年，南京市违规“复建”太平门事件、广东梅州大规模拆除传统民居围龙屋、四川平武报恩寺建控地带违建案、北京天宁寺违法建设事件、青岛德军要塞被拆毁事件、洛阳市违法开发洛阳宋金老城东南隅历史街区等，都引发了舆论持续关注。
一些官员对破坏文物现象持莫失纵容态度，甚至直接干涉、阻挠文物执法。2013年，太原市文物保护单位“晋绥铁路银行旧址”在没有报批文物部门的情况下，由个人私自修缮并变身为饭店。太原市文物局文物管理处的一位人士说，文物局曾下发停工通知，但主事者表示，他是和政府部门“共同修缮”的。
南京市文物局原局长杨新华告诉瞭望记者，2007年南京市级文保单位张治中故居被开发商拆毁，时任南京市文物局副局长的他立即报警，虽然公安等部门十分重视，但最后的结局却是上级领导发话叫他和文物部门“不要再管这件事了”。
不少敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文保干部，甚至遭到打压。去年轰动全国的四川平武报恩寺建控地带违法建设案，在工程论证时就遭到当地文保干部的反对。在阻止未果的情况下，当地文保干部集体向国家文物局局长写了举报信，这才引起重视。违法事实败露后，反映情况的文保干部有的被调离岗位，有的被停职。
“最终案件办得很漂亮。”国家文物局一位参与办案的干部说，“但是，那些被当地处理的文保干部，可能这辈子在当地就抬不起头了。”
文物执法被弱化和边缘化
《中华人民共和国文物保护法》规定，文物执法主体应是各级文物行政管理部门。可是，执法无权、队伍薄弱、地位羸弱的现状，让基层文物执法难以到位。
云南巍山县拱辰楼大火备受舆论关注，当地文物执法主体本应为巍山县文体局，但该局并无文物科室，实际负责文物管理执法的，是文体局下属的事业单位、并不具备执法资格的县文物管理所。一位文保人士如此评论，国家级历史文化名城巍山的文物管理体制尚且如此，文物点相对比较少地区就可想而知了。
中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任唐钧调查发现，全国31个省、自治区和直辖市中，仅北京、浙江和新疆三地设有专门的省级文物行政执法机构。北京市的文物保护队伍力量最强，编制18人；浙江省的文物监察总队有编制8人。
国家文物局督查司督查处处长邓超介绍，在局省级文物部门中，专门设有文物执法处室的仅有16个省份；地市以及县一级，多已实施“大文化”政府职能部门合并改革，在文化、新闻、广电行政执法得以大幅度加强的情况下，文物执法反而有被弱化和边缘化的趋势。
山西省文物局执法督察处负责人表示，山西的11个地级市中，负责文物执法督察的，有的是事业编制，有的是机关的一个处室，市文物局大多数是内设一个安全科负责执法督察，人员编制严重不足，仅能对国保、省保、市保每月巡查一次，对大量一般文物根本无力照看。
文保部门地位羸弱，“说话没分量”，很多违法工程在政府其他部门的审批下“一路绿灯”，根本不依法征求文物部门意见。即使发生文物违法案件，处理时也往往以证据不足为由，不了了之。
2012年4月，一家公司未经文物行政部门同意，擅自在张家界市永定区文物保护单位“独子岩遗址”文物本体上修建加油站，导致文物被彻底破坏。可是，这个加油站在规划、国土等方面手续齐全，因此当地文物行政部门行政处罚这家公司后，对方不服提起行政诉讼。一审法院支持了当地文物行政部门，二审法院却撤消了行政处罚，理由是处罚“证据不足”。
国家文物局政策法规司的一位官员感慨：“现在文物保护最大的矛盾，就是民族整体的长远利益和当地短期的经济利益的矛盾。当这个矛盾发生后，如果不是上级主管部门来管，而是由属地文物部门来管，他们就是想为文物说话，也往往无能为力。”
据国家文物局统计，2012年，各地共上报文物行政违法案件317起，2013年上报236起，2014年上半年仅上报了80起，呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是，舆情监测发现的文物被破坏案件，数量呈上升趋势。
多头管理也加大了文物保护难度。山西省平遥县有关部门人士对瞭望记者说，现在文物归国家文物局管，历史文化名城归住建部管，生态保护区归国家林业局管。像五台山、平遥古城等，一般都是多个身份重叠，既有大量文物，又是国家历史文化名城或国家5A级旅游景区等，这样就导致多种理念和发展模式碰撞。文物部门强调文物不能动，但对于危害文物的行为又缺少行政手段；建设部门又往往忽略文物保护。因此，就出现一个现象，即政府系统内部，对文化遗产的保护，不能按照一个清晰的线条来管理。在这样的管理体制中，即便文化遗产出事了，也是处在不断处理、不断惩治，文化遗产却在不断消失的恶性循环中，得不到长效的保护。
垂直管理与大区督查体制亟待建立
日前，习近平总书记关于保护历史文物的重要论述产生强烈反响。关心文化遗产保护的各界人士认为，在中央将文物保护工作提升到前所未有高度的情况下，迫切需要建立一套完备有效、上通下达的文物执法体系。
唐钧表示，保护文物古建，关键在于有力可靠的执法体系，建议设立中央或省级垂直管理的体制，并配以职能齐全的大区域文物督查中心。
2010年“中国文化遗产保护年度杰出人物”、南京大学政府管理学院讲师姚远认为，从中央和地方关系的角度看，中央政府应当通过有效的制度安排，约束地方政府的行为。另外，有必要提升文物行政部门在地方政府中的地位。在文物遗存极其丰富的城市，文物部门理应加强而非削弱。可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。
山西省文物局执法督察处负责人在接受瞭望记者采访时，强烈要求对文物行政执法部门实行垂直领导。他认为，此举可以大大加强行政执法的力度，减少相关干扰。文物部门里的安全科普遍存在人员缺乏、一人身兼多职的情况，使得基层文物安全科形同虚设。如果实行垂直领导，无论是从立法层面、科学规划层面，还是机构管理层面，都能得到较大改善。
有关人士表示，建立文物执法垂直管理和大区督查机制，不是要把文物的日常管理权从地方拿走，“国土部、环保部等部门在全国都设立了直属的督查派出机构。这些垂直管理的产生，就是意识到中央意志和地方经济发展存在一定的矛盾，在政令不能在地方贯通的时候，就需要一支队伍代表中央去监督执法。文物保护执法同样需要这样的机制。”
“要遏制法人犯法，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，要严肃追究刑责。”姚远建议，根据刑法、行政处罚法确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹“构成犯罪的”，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。LW
记者/蒋芳 王珏玢 王学涛
《瞭望》2015年第5期