评述 | 保护文物是政治责任
■ 历史街区被拆构成文化安全挑战 ■ 强调制约监督和责任追究机制 ■ 发挥志愿者和社会组织的作用 | |
对文物古建保护的认识，要站在应对国家文化安全挑战的高度。
博大精深的中华传统文化，是我们民族赖以生存的精神支柱。文物古迹、历史街区、古城古村与五经四书、诸子百家、唐诗宋词一样，都是中华民族悠久历史、灿烂文化的载体，无比珍贵。中国文物学会名誉会长谢辰生先生指出：“文物是历史的见证，它具有‘百闻不如一见’的真实性，最有说服力、最有感染力”，“文物说明历史、弘扬文化，都是别的教育手段所不可代替的”。
习近平同志一再强调传统文化的价值，指出保护历史文物是实施可持续发展战略的重要内容，与发展经济同等重要，也是我们的政治责任。（详见独家 |专家畅谈历史文化遗产保护，不是经济建设附属品）
然而，在持续多年的大规模“旧城改造”中，大量的文物古迹和历史街区被夷为平地，历经千百年岁月形成的街巷肌理，鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。这场“休克疗法式”的“旧城改造”，对中华文脉的影响之深、之巨、之不可逆，堪称中国城市史上“三千年未有之大变局”。非物质文化遗产也因历史街区的拆除，传统社区的消亡，导致传统民俗、礼仪、技艺等的传承面临“无本之木、无源之水”的局面。对历史城市的大拆大建，已经对我国城市遗产的保护与传统文化的传承造成了严峻的文化安全挑战。
图中这座有600多年历史的云南大理巍山古城楼，已在今年1月3日的一场大火中化为灰烬（瞭望记者2014年11月摄）
美国政治学家卡赞斯坦说过，国家的安全环境不仅依赖于物质内容，也深受文化和制度内容的影响。民族文化及其认同是国家认同的基础，是维系民族和国家的重要纽带，也是现代民族国家的合法性来源。文物是构建国民对国家认同的重要物质载体，对文物的保护是现代国家在全体国民中塑造政治凝聚力的需要。如果民族文化遗产受到侵蚀和损害，将影响民族的凝聚力和文化认同，损害国家文化软实力，乃至孕育国家危机。
2005年《国务院关于加强文化遗产保护的通知》已经明确提出，保护文化遗产是“连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社会稳定的重要文化基础，也是维护世界文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提”，并强调“要从对国家和历史负责的高度，从维护国家文化安全的高度，充分认识保护文化遗产的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，切实做好文化遗产保护工作”。
从维护国家文化安全的高度，担负起保护文物的政治责任，需要各级政府充分认识保护文物的意义。福建省委宣传部长李书磊曾撰文指出，“各级政府应志存高远，不仅对国家的经济性情承担责任，而且对中华民族的文化延续承担责任，要保护文化，延续斯文”，“综观古今中外，文化保护的成功与否，必将接受历史的严格评价，并成为一项重要的政治指标”。
完善制约监督和责任追究机制
担负起保护文物的政治责任，既要在认识上树立对中华文化的高度自信，也要在制度建设上采取有效措施，进一步完善对权力的制约监督和责任追究机制，进一步建立起依靠群众保护文物的机制。
完善制约监督机制，从中央和地方关系的角度看，可以通过国家层面的制度安排，推进文物执法的垂直管理，对地方政府进行有效监督。地方文物部门作为同级政府的组成部门，在城市行政长官的错误决策前，想有效纠错纠偏，难免“心有余而力不足”。针对这一情况，不妨参照其他部门的“地方督察局”制度，设立派驻地方的国家文物执法督察机构，通过执法垂直管理和大区督查机制，确保中央的政令畅通。
完善制约监督机制，还有必要提升文物行政在地方政府中的地位。中国作为文物特别丰富的文明古国，设立独立的文物行政部门对一城、一省乃至全国都有重要的意义。在不少地方，文物部门的级别本来就不高。近年来，在一些地方的机构改革尝试中，又将本来独立的文物部门撤并，致使文物行政的话语权更加有限。机构改革应当因地制宜，在文物遗存极其丰富的城市，文物部门理应加强而非削弱。可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。
完善责任追究机制，也是应对当前文物保护法人犯法严重问题的当务之急。诸多案例早已表明，对于个体犯罪来说，法人犯法尤其是政府法人犯法的破坏性极强，在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏。因此，要遏制法人犯法，需要引入“双罚制”，对法人单位的违法行为，既要处罚单位，又要处罚单位中的直接责任人。同时，对领导干部违法决策造成文物破坏的情形，纪检监察部门还应追究决策者的纪律责任。
遏制法人犯法，还有必要从“行政处罚”角度提高处罚额度。现行文物保护法对“尚不构成犯罪”的擅自拆除文物的违法行为，只规定了50万元罚款的上限。这已不能适应形势之需，对这一上限，确实应予大幅提高。
还应该看到，在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出几千万甚至上亿元的利益空间。因此，仅靠行政处罚，即使数倍、数十倍地提高处罚额度，仍难形成震慑。所以，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，应严肃追究刑责。
根据刑法和行政处罚法确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹“构成犯罪的”，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。修订中的文物保护法应当与刑法中的“故意损毁文物罪”和“故意损毁名胜古迹罪”充分对接，将破坏市县级文物保护单位、未定级不可移动文物、历史建筑、历史街区村镇的行为纳入刑事立案范围，以避免地方公安、司法机关对文物犯罪案件立案不送、以罚代刑、重罪轻判的现象。
依靠志愿者和社会组织
保护祖国文化遗产，是全民族共同的历史责任。回顾60多年历史，新中国文物保护的指导思想，排除了来自各方面的干扰，一以贯之地坚持了“从群众中来，到群众中去”的优良传统，自始至终坚持依靠广大人民群众保护文物。早在1956年，由时任国务院秘书长习仲勋签发的《国务院关于在农业生产建设中保护文物的通知》（国二文习字第6号），就提出：“必须发挥广大群众所固有的爱护乡土革命遗址和历史文物的积极性，加强领导和宣传，使保护文物成为广泛的群众性工作。”
在今天的文物保护工作中，应当坚持群众路线，在机制体制建设上充分保障群众对文物工作的知情权、参与权、监督权、表达权，形成政府和民间的保护合力。而透明的决策过程和广泛的公众参与，正是塑造这一合力的重要基石。
首先，应当进一步加强文保决策的透明度，让权力在阳光下运行。地方文物部门应当加强不可移动文物名录公布工作，巩固第三次全国文物普查的成果，确保文物安全。规划部门应当依法加强历史文化街区保护紫线和历史建筑名录的公布工作，接受群众监督。对涉及文物和历史文化街区的工程审批、保护方案和保护规划的编制等行政行为，相关主管部门应当依法公示，主动征求群众意见，对重大事项还应举行听证。
其次，应当进一步发挥志愿者和社会组织在文物保护中的作用。近年来，在北京、南京、福州、天津、哈尔滨等很多城市，一批志愿者、社会人士和民间团体，在古城命运的危急关头，已经发挥了被国家文物局原局长、故宫博物院院长单霁翔誉为“不可低估，无可替代”的巨大力量。各级文物部门应当积极培育与扶持文保志愿者和社会组织，建立政府与民间保护力量之间的沟通、协调与合作机制，拓展他们的活动与发展空间。
古城保护工作也应当依靠群众。古城居民既有爱护乡土文化的热忱，又对改善住房条件有极大的积极性。如果在明确所在的历史街区不再实施大拆大建，同时明确住房产权关系的前提下，居民就会积极参与到自有住房的修缮中来，使得居民自我保护、自愿疏散成为现实，实现文化保护和民生改善的双赢。
面临新型城镇化的新形势，地方政府摆脱对土地财政的依赖，探索以居民为主体，政府主导、专家指导、公众参与的街区保护与社区建设的新机制，已经势在必行。《北京城市总体规划》提出居民“自我保护”原则，要求推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体。《南京老城南历史城区保护规划与城市设计》提出居民“自愿疏散”的原则，鼓励居民以多种方式参与改善与整治工作。这些正确的理念值得各地借鉴。LW
本文系国家社科基金项目（14CZZ042）阶段性成果
刊于《瞭望》2015年第7-8期合刊