解读 | 五视角透视债务风险
我国实施了20年不允许地方各级预算列赤字的规定，在2015年退出历史。
国务院总理李克强5日在政府工作报告中提出，2015年拟安排财政赤字1．62万亿元，其中，地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元。“地方财政赤字”表述不仅首次出现在政府工作报告中，也首次出现在今年的预算报告中。
在经济增速、财政收入增速双双创下20多年新低的背景下，“地方财政赤字”表述的出现释放出哪些重要信号、折射出哪些深层次问题？
视角1：地方是否可以自由举债？
1995年起正式实施的预算法明确禁止地方政府发债，也不允许地方列赤字。从去年政府工作报告“由中央代地方发债4000亿元”，到今年“地方财政赤字5000亿元”，表述的变化意味着允许地方政府举债列赤字的“开闸”。
“开闸”有何意义？是否意味着地方可以自由举债列赤字？
“政府工作报告的新表述，是落实新预算法、依法治国的体现。”全国人大代表、安徽省常务副省长詹夏来说，开闸意味着地方可以自行发债，但这种自由是有限制的。
根据新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。除此之外不得以任何方式举债。
预算草案报告进一步明确，对地方政府举债实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。
“这意味着以往融资成本过高的信托、BT等地方举债模式都会受到限制。”民建中央副主席、全国人大财经委副主任委员辜胜阻说，虽然“阳光举债”只迈出了一小步，但对防范债务风险、化解长期以来预算法禁止地方政府发债与地方政府负债融资需求的现实矛盾，构建以政府债券为主体的地方政府举债融资机制都创造了有利条件。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟我国国债实行余额管理的做法一致。
视角2：举借债务用在何处？
地方政府借来的钱，都用到何处？是不是想花到哪里就花到哪里？
“当前社会上有些人存在误解，一提到政府发债，就认为政府花钱建楼堂馆所、公款吃喝了。”全国人大代表、安徽省铜陵市市委书记宋国权说，地方经济要发展需要解决钱的问题，这种误解很可能会影响到中央化解政府债务的决心。“2010年以来，铜陵市基础设施投入了110多亿元，一个政府办公楼都没建过。”
宋国权曾专门花时间研究分析地方债务的钱都花到哪里去了，他发现地方举债额度差不多80%以上都花到了基础设施建设、民生工程上。
湖北省统计局副局长叶青认为，把地方举债的钱用好，用得明确，不仅有助于反腐，赤字达到一定规模还能拉动经济增长。但地方债务绝不能用于行政经费、盖楼场馆所、给公务员加工资等，而应重点用于城市基础设施建设。
视角3：5000亿元债券地方是否够用？
全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安说，全年5000亿元一般性债券额度全国分配，从总量上看，要想满足地方融资建设需求远远不够。
“在短期内，有限的地方债券发行额度还不能完全承担地方政府负债融资的重任。”辜胜阻说，但从另一方面看，政府也应“有所不为”，避免包揽过多“事权”，积极运用PPP等方式吸收民间资本，盘活基础设施存量资产。
而对于如何满足地方建设的资金需求，政府工作报告也提出要适当发行专项债券，保障符合条件的在建项目后续融资。预算草案报告则明确提出，要建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举债机制。
视角4：偿债高峰到来地方如何应对？
财政收入和土地出让金增速锐减，又逢地方债务迎来偿债高峰，地方是否有能力偿还到期的债务？如何防范地方债务风险上升？
对此，政府工作报告明确提出，要处理好债务管理与稳增长的关系，创新和完善地方政府举债融资机制，防范和化解风险隐患。
从各地情况看，地方偿还到期债务的资金，差不多一半来自土地出让金。“目前整体的政府性债务风险是可控的，但也有个别地方政府债务居高不下，主要因为偿债渠道过于单一。”宋国权说，当前出现的土地卖不了高价或无人买地，都会增加地方政府的偿债风险。有的地方还可能迎来偿债高峰期，必须高度重视。
宋国权建议，首先是置换一批债务，用年利率百分之七八的低利率，把之前成本高达10%、20%利率的债务置换了，把期限短的置换成中长期的，错开偿债高峰期；此外，对用于教育、医疗、污水处理厂等方面的民生投入，中央政府应该上收一部分债券帮助地方消化，并发挥政策性银行在化解债务的领头羊作用。
视角5：所有债务是否都纳入监管？
审查和监督财政预决算，是人大发挥监督权的体现。国务院出台的地方债改革意见明确，地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。但现实中，所有的政府性债务都纳入预算监管了吗？
部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金的情况早已屡见不鲜。关注预算的全国人大代表陈舒说，长期以来，地方各级人大及其常委会对政府性债务缺乏常态化、有效的监督，有的地方甚至完全缺位。建议各级政府将政府性债务纳入政府财政预算，举债和偿债都能纳入人大监督。监督是为了防范风险，也是一种很好的公开方式，让代表和社会公众都能对自己的“家底”有个清晰的认知，也便于对政府行为作出适当的监督。
对此，预算草案报告明确，要将地方政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，并建立地方政府债务风险评估和预警机制，对债务高风险地区进行预警。■
记者韩洁、翟永冠、叶前、程士华、罗博