解读｜靠法规制度铲除腐败土壤
■ 反腐为“四个全面”战略布局提供有效支撑
■ 不仅要保持“不敢腐”的高压氛围，还要注重“不能腐”的制度建设
■ 正风反腐的实践和反腐倡廉法规制度的建设相辅相成、齐头并进
■ 如今更需要充分考虑法规制度的系统性
靠什么铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤？
中共中央政治局6月26日就加强反腐倡廉法规制度建设进行第二十四次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制。
“中央高层就这一内容进行集体学习，传递出一种反腐不仅要保持‘不敢腐’的高压氛围，还要注重‘不能腐’的制度建设的信号。”国家行政学院教授竹立家认为，要想规范和监督权力，就需要反腐倡廉法规制度建设升级发力。
专家普遍认为，只有加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量得到充分释放，才能营造风清气正的政治生态，保持党和国家长治久安。
习近平强调，党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要方面，是新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的重要内容，是协调推进“四个全面”战略布局的重要保证。
“不进行正风反腐，就无法全面从严治党，就没有‘四个全面’的根本保证。”中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波说，若要实现正风反腐实践成果的制度化，就需要加强反腐倡廉法规制度建设，最终为“四个全面”战略布局的实现提供现实载体和有效支撑。
北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明也认为，“落实全面从严治党，加强反腐倡廉法规制度建设是其中的关键。”
竹立家表示，全面从严治党必然落在全面从严治权，加强反腐倡廉法规制度建设有利于制约和监督权力，最终实现“把权力关进制度的笼子里”的目标。
实际上，十八大以来，从出台中央八项规定到完善党内法规体系建设，从落实“两个责任”到强化监督执纪问责，以问题为导向、以制度建设为核心的一系列反腐倡廉重大部署、重要举措相继落地生根。
2012年12月，中央把落实八项规定作为改进工作作风的突破口，以上率下，各地区各部门根据实际情况，制定出有针对性、可操作性的制度细则。
2013年出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列配套法规制度，不断巩固和深化改进作风成果，扎牢制度的笼子。
2014年制定《党的纪律检查体制改革实施方案》，对改革的指导思想、目标要求、主要任务、方法措施和时间进度作出安排。
今年6月，中共中央政治局会议审议通过了《中国共产党巡视工作条例(修订稿)》《关于推进领导干部能上能下的若干 47 31677 47 14987 0 0 2978 0 0:00:10 0:00:05 0:00:05 2978规定(试行)》，此举也将不断提高依法治国、依规治党的水平。
高波说，总体上看，正风反腐的实践和反腐倡廉法规制度的建设是相辅相成、齐头并进的，治标有效和治本有道相互印证。“那些说反腐只治标，没有制度支撑的人，没有看懂形势。”
然而，形成系统完善的法规制度体系并非“一日之功”，继续加强反腐倡廉法规制度建设势在必行。
习近平强调，法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。
这一判断揭示出反腐倡廉的普遍规律，切中了当前反腐倡廉工作的要害。党的十八大以来，新一届中央领导集体郑重提出“把权力关进制度的笼子里”，在减少腐败存量的同时，坚决遏制腐败增量，着力推进党风廉政建设和反腐败工作制度化、规范化。
专家认为，虽然我国反腐倡廉法规制度体系基本形成，但作风问题和腐败现象依然屡禁不止，也与法规制度还不健全有关。
在具体实践中，有的法规制度缺乏相应的配套措施，细化程度不强；有的法规制度时效性和适用性不够，针对性较弱；有的法规制度长期被虚置，落实不到位。这些问题已严重影响了制度刚性运行，也在一定程度上削减了反腐倡廉法规制度所应给正风反腐带来的正面效应。
如何加强反腐倡廉法规制度建设？怎样建设得更好？
习近平在主持学习时发表讲话强调，要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。
“能将权力关进去的制度笼子一定是加密而且牢不可破的。”高波说，一个完美的“笼子”必然带有根本性、全局性、稳定性、长期性等属性，也必然具备实体性、可行性、实践性、操作性。与此同时，不能因为有了“笼子”就将“实践”摆在一边。他认为，反腐倡廉法规制度建设应“源于实践，透过实践，与时俱进地推进制度创新、制度执行”。
习近平指出，反腐倡廉法规制度建设系统性强，要坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性。
“在‘不敢腐’的层面，更多的是靠反腐倡廉法规制度的力量。”任建明说，这就需要一开始就注重制度设计的科学性和广泛性，这样才能发挥反腐倡廉法规制度的威慑力。
高波认为，如今不应为了加强反腐倡廉法规制度建设而进行制度建设，而是要充分考虑法规制度的系统性，注重党纪与国法的衔接，做到各项制度配套联动，提升整体效应；同时要坚持问题导向，根据实际工作需要，“缺什么制度就建什么制度”，“有什么制度就用好什么制度”，充分发挥制度效力，不让“制度空转”，这样才能“扎牢反腐败法规制度的篱笆”，充分释放法规制度的力量。
“徒法不足以自行”。习近平强调，法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻落实。
一分部署，九分落实。法规制度面前人人平等。只有切实维护法规制度的严肃性和权威性，才能确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。
“如果制度执行得不好，肯定会挫伤大家对于反腐的信心。”高波说，制度执行不力还有可能出现“破窗效应”，造成政治领域“生态性的退变”。
对此，习近平强调，对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”。
从已查处的大量顶风违纪违法的案件可以看到，过去有关部门确实存在制度执行失之于软、失之于宽等问题。一些领导干部对党纪置若罔闻，在“四风”等问题上心存侥幸。
7月6日，经中央批准，中央纪委对新疆维吾尔自治区人大常委会原副主任、党组成员栗智严重违纪问题进行了立案审查。通报首先就透露，栗智严重违反纪律，档案造假，向组织隐瞒本人真实年龄。
任建明说，这也传递出这样一个信息：无论情节大小，只要出现问题，就要重视和治理，否则问题就有可能扩大，出现“破窗效应”。
作为反腐倡廉法规制度建设的重要内容，巡视制度一直备受人们关注。
在中共中央政治局进行第二十四次集体学习的当天上午，《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》被审议通过。这是十八大后修订的第一部关于党内监督的法规，标志着中国共产党在加强反腐倡廉法规制度建设的探索实践上又迈出了坚实的一步。
党的十八大以来，在中央的领导下，中央巡视工作领导小组贯彻巡视方针，把发现问题、形成震慑作为主要任务，创新组织制度和方式方法，用一年半时间实现对省区市的巡视全覆盖，已巡视92个地区、部门和单位，发现了党员领导干部在作风、纪律、腐败、选人用人等方面的突出问题。
因此，及时总结巡视工作的创新实践，将其上升固化为制度成果就显得极为重要。根据中央要求，中央巡视工作领导小组早在2013年就开始着手修订巡视工作条例。条例的修订不仅适应巡视工作实践发展的现实需要，也是全面从严治党、强化党内监督的内在要求。
高波认为，条例的修订，“将巡视工作中行之有效的做法和创新的安排制度化，即行之有效则‘沉淀’为制度”，这是“新的制度建设观的结晶和集中反映”。
为何巡视制度起的作用这么大？
任建明分析，相对于监督对象来说，巡视组的成员是相对独立的，不易受外部因素干扰。“此外，现在巡视工作并不好干。如果出现失职和渎职，会追究相关人员的责任。这也从侧面加大了巡视工作的力度。”
高波说，巡视制度有倒逼改革和完善制度的作用。在巡视过程中会发现问题清单，而进行问题整改的过程中，重要的一点就是“制度救济、程序补漏”，这也将进一步完善巡视制度，使其发挥更大效力。
开弓没有回头箭，反腐没有休止符。专家普遍认为，应继续加强反腐倡廉法规制度建设，努力形成系统完备的法规制度体系，最终让法规制度的力量得到充分释放，以更大的反腐实效取信于民。LW
刊于《瞭望》2015年第29期
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