汉长安城遗址保护如何攻关？
◆ 保护实践3年多，但保护面积也仅占到汉长安城城垣区的1/6
◆ 汉长安城遗址面临着“特区欠特”的制约
◆ 涉及面积之大、文物遗迹之多、文化价值之高举世罕见，在国内外文物保护史上都没有成熟的模式可以借鉴
◆ 需为特区提供更多的用以平衡保护的土地资源和巨额资金
人类文明史上存在多重的“双城记”，“东长安、西罗马”的近代话语体系就长期闻名于世，尤其汉长安城及其遗址更以汉族为主体的多元一体的中华民族诞生地而彪炳千秋。
近年来，为保护这处西安城区“腋下”的古都遗址，国家文物局和陕西省西安市创新践行国家大遗址保护“特区”理念，初步促成了丝绸之路跨国申遗等文化战略的实施。然而，随着“一带一路”国家战略的实践，汉长安城遗址这个“文化名片”也面临着“特区欠特”的制约，亟待进一步创新机制整合升级，以发挥出其独特而深厚的文化软实力。
全力推进汉长安城遗址保护
根据历史研究，汉朝是我国政治经济文化发展的重要历史阶段，在汉长安城建都的十个王朝累积式地构建起了中国传统多元文化，融合开创了以儒家文化为代表而传承至今的“汉文化”，形成了“汉人”、“汉族”、“汉字”等理念。
汉长安城遗址复原平面图 （图片来源于网络）
作为承载见证了整个中华文化形成发展过程的重大遗址，汉长安城遗址于1961年被国务院列为全国第一批重点文物保护单位。随后，陕西省和西安市等各级政府自觉服从国家与民族利益，从未在其遗址范围内安排重大项目，古都整体格局以“城市包围乡村”的形式完整保留至今，以巨型盆景式面貌构筑起中华民族历史上具有核心地位的重大文化遗产景观。
西安汉长安城未央宫遗址保护展示区的“汉代道路”和“官署遗址”（2013年10月3日摄）
2007年初，时任国家文物局局长单霁翔在全国政协十届五次会议上提出了《关于设立西安、洛阳“国家遗址保护特区”的提案（第2088号）》。
2009年和2010年，国家文物局和陕西省政府先后批准了《汉长安城遗址保护总体规划（2009-2025）》，明确特区范围75.02平方公里，其中城垣区面积36平方公里。
2011年9月3日，国家文物局、陕西省政府在西安召开专题会议，同意设立汉长安城国家大遗址保护特区，并成立了以省局主要领导为组长的特区建设领导小组，全力推进汉长安城遗址保护工作。
2012年7月，西安市委市政府将汉长安城遗址保护列为事关西安长远发展的“五项重点工作”之一，由市长担任特区建设领导小组组长。
同年8月，西安市委市政府研究通过了《特区建设实施方案》，汉长安城特区建设正式启动。在西安市特区建设领导小组及办公室的指导下，由未央区按照“政区合一型”模式组建了特区管委会，具体负责特区建设组织实施。
西安市文物局局长郑育林说，2012年5月，我国和哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦三国联合启动了“丝绸之路：长安·天山廊道的路网”申报世界文化遗产项目，汉长安城的未央宫遗址作为丝绸之路的历史起点名列其中。
为了切实做好汉长安城遗址保护工作，2012年8月，西安市成立了西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会，先期启动实施未央宫遗址申报世界文化遗产项目。
在国家和陕西省、西安市、未央区各级政府的共同努力下，顺利完成了申遗项目建设各项工作，汉长安城未央宫遗址2014年6月22日成功列入世界文化遗产名录。汉长安城遗址史无前例地得到国内外的广泛聚焦，中华文化的影响力和凝聚力得到进一步彰显。
一道全新的重大课题
进行丝路申遗的未央宫遗址范围占地6平方公里。特区管委会以未央宫遗址为突破口，相继实施了机构组建、申遗区平稳拆迁和建设任务、筹措申遗工程资金及安置群众等任务。
以申遗区的拆迁和建设任务为例，特区筹措近100亿元用于区域内被拆迁群众的补偿、安置、社会保险、过渡费用及土地费用。
面对申遗工程时限短和拆迁任务重的现实，广泛征求了申遗区群众的意见和建议，形成了略高于未央区平均水平的拆迁政策，并于2012年11月20日起从全区抽调200名有丰富经验的干部，分成9个包村工作组，连续作战，利用不到3个月的时间，完成申遗区9个村3379户和1300多家企业搬迁工作。
同时，按照申遗迎检时限和项目验收标准，按期完成了申遗区1万余亩土地整理工作，迁（平）坟1.6万多个，清理垃圾320万方，栽植树木等3万株，播撒草籽200万平方米，新增绿地1.2万亩，修建围栏1万余米，恢复汉代道路20余公里，完成未央宫前殿、西安门、西城墙等162处文物本体展示工程，2013年10月，顺利接受了世界古迹遗址理事会专家的现场验收，随后未央宫遗址保护展示区正式向社会开放。
但是，三年多的大遗址保护实践表明，国家和省市区共同做了大量工作，取得了阶段性的成效，保护的面积也仅仅占到汉长安城城垣区的六分之一。
西安市汉长安城国家大遗址保护特区管委会综合办公室主任毛新亮说：“面对总体约75平方公里的大遗址，保护绝对是一个史无前例的民族工程。但我们深感举步维艰、力不从心，其保护已超出一般的规划、土地、资金等困难，其涉及面积之大、文物遗迹之多、文化价值之高可谓举世罕见，在国内外文物保护史上都没有成熟的模式可以借鉴，这是一道全新的重大课题。”
首先，宏观统筹谋划难度很大。
当前，75平方公里范围内的文物遗迹如何尽快保护，遗址保护规划与城市发展规划如何无缝衔接，剩余50多个村庄数十万人的生产生活如何保障，遗址区基础设施如何建设完善等，无论对于地方政府还是对于文物部门来讲，统筹谋划和协调推进的难度都很大；在文博界、历史建筑或城市规划界等专业领域，这些问题也每每引发“保护没争议、动土就是错”的纠结心态。
其次，文物保护所需的平衡资源严重不足。
很多叠压遗址本体的村庄需要整理或搬迁。在实施未央宫遗址申遗项目过程中，为了妥善安置未央宫遗址区9个村1.5万人，有关部门在遗址区外的主城区，另外提供安置用地1620亩。
面对特区建设范围更大规模的村庄整理搬迁，受保护规划、搬迁政策、基础设施等因素影响，在城址区内安置群众难度极大；在城址区周边缓冲区域安置，由于受严格的控高政策限制，土地利用率很低，可安置群众的空间非常有限。
另外，遗址保护建设资金缺口巨大。
按照中国建筑设计研究院编制的《未央宫遗址片区详细规划》测算及项目实施的实际情况，仅未央宫遗址申遗工程涉及的环境整治、遗址展示、基础设施、植物配置等工程建设及征地安置等，就共需资金130多亿元。
以此为据，按照50%的建设强度，汉长安城城址区整体保护资金保守估计需500亿元左右。而西安的大遗址比比皆是，西周都城、秦阿房宫、唐大明宫、汉代帝陵等大遗址保护，基本上长期处于“嗷嗷待哺”状态。
如何改变“特区欠特”
根据多年跟踪调查研究，西北大学教授王建新等人认为，汉长安城保护的“特区之路”实现了阶段性目标，丝路跨国申遗成功后续工作有待改善。鉴于国家与地方政府“事权与财权”并不十分匹配的情况，大遗址保护的“特区之路”应当探索下去，目前到了改变汉长安城保护“特区欠特”的时候了。
为此，要进一步创新机制整合升级特区功能，在“一带一路”国家战略中，以建立中华民族文化遗产保护的国际话语权为目标，今后应当从以下几个方面加强工作：
一是要加快推进汉长安城遗址保护，改变“特区欠特”问题。
要补充“特区”的政策短板，不能仅仅限于文物主管部门和基层政府，亟需更高层级、更强有力的统筹协调机制来指导和决策，需要社会多方面、更广泛的力量参与和支持；亟需国家在文化发展、城镇化建设等方面给予更加特殊的政策保障，聚力打造集中展现中华文明的国家大遗址保护特区。
二是如何为特区提供更多的用以平衡保护的土地资源，是关系到汉长安城国家大遗址保护能否持续推进的核心问题。
汉长安城遗址所具有的文物保护和城镇化建设的双重需求，是当前国家推进城镇化过程中具有独特性和挑战性的一个时代课题。有专家建议，国家应将汉长安城遗址保护列入国家城镇化战略的试点项目，对于这一特区实施以大遗址保护为主的村庄整理项目，建立审批的“绿色通道”，同时在理论研究、城乡统筹、规划制定和政策资金保障等方面予以重点支持和推进，做到“兵马未动，研究先行”。
三是汉长安城国家大遗址保护特区需要巨额资金，这对西部欠发达地区的陕西省、西安市政府来说是难以保障的。
因此，基于特区承担的文物保护和民生改善的双重职能，应设立“国家大遗址保护（国家）补偿机制”，加大对国家大遗址区的环境整治、土地流转、占压遗址建筑搬迁等方面的补助力度，缓解地方政府财政压力，提高中华文化软实力的成效。同时，鼓励社会力量或民间组织参与保护、开发和培育汉长安城的文化资源，构建其独特的国际话语权。在这方面，应从税收等方面给予建设新型“文化特区”般的扶植或帮助。LW
刊于《瞭望》2016年第26期
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