调研丨骚扰电话为何难治？
◆ 中国网民每周平均收到骚扰电话21.3个；因诈骗信息等造成的经济损失约达915亿元
◆ 几乎所有APP公司都能轻易获得用户个人信息
◆ 电话骚扰背后是较低的实施门槛：骚扰工具多样化配套，个人信息泄露严重，号码获取渠道多元
◆ 遏制电话骚扰重在“愿作为”，需“各个监管部门都负起责来”
记者/袁慧晶 余贤红
近日，山东两名学生因电信诈骗死亡事件，引发社会广泛关注。《瞭望》新闻周刊记者采访发现，基数庞大的电话扰民事件每天都在发生，电信诈骗犯罪也“藏身其中”。一些骚扰电话甚至已被手机软件标识过近万次“骚扰”，却仍在疯狂扰民。面对用户投诉，一些通信运营商及监管部门显然缺乏作为。
受访专家认为，电话骚扰和电信诈骗虽然在性质、社会影响方面有所差别，但都暴露出通信领域的监管漏洞，需警惕企业利益绑架公众权益。
电话骚扰成社会“公害”
“每天至少50个骚扰电话，还不包括已被手机拦截的，电话内容涉及贷款、开发票、卖店铺……什么样的都有。”江西省南昌市某公司负责人晏先生一提到电话骚扰马上产生了共鸣，掏出手机展示来电中标红的骚扰电话。
通过某手机软件，他可以对来电贴上“骚扰”、“诈骗”、“房贷”等标签。“这样下次同一个号码打来就能直接挂掉”。但让他困惑的是，个别号码已被其他用户标记为“骚扰”了近万次，为什么还能拨出，“难道没人管吗？”
中国互联网协会12321举报中心日前发布的数据显示，近半年内，网民每周平均收到骚扰电话21.3个。而据中国互联网络信息中心截至6月份的统计数据，中国网民规模已达7.1亿。粗算下来，中国网友每周收到的骚扰电话数量惊人。
瞭望记者调查发现，骚扰电话多分为两类：一是各行业的商家营销，二是诈骗行为。区别于前几年“群发式”的短信骚扰，电话骚扰日趋“精准”，公众难以拒听，乃至上当受骗。
南昌市民张元签下购房合同后第二天，开始密集遭遇装修公司电话骚扰。“来电大多为手机号码，能准确说出我的名字，因为怕影响工作又不好拒接。”张元说，一天能接十几个，来自不同的装修公司，有的专挑中午时间。
同时，骚扰电话还导致一些地区的正常电话号段受影响。“南昌很多以‘87’打头的陌生电话，都是问你需不需要贷款的。”江西省消费者协会秘书长辜志明说，这让包括他在内的许多南昌市民看见“87”打头的电话就挂断。
而据中国互联网协会发布的《中国网民权益保护调查报告2016》，近一年来，中国网民因垃圾短信、诈骗信息、个人信息泄露等造成的经济损失估算达915亿元。
骚扰电话来自何方
本刊记者了解到，疯狂的电话骚扰背后是较低的实施门槛，拨打电话甚至不需要购买通讯设备。“电脑上也可安装电话软件，只需预存话费和网速过关，6分钱一分钟。”北京一家网络电话公司工作人员介绍，“软件能实现群呼、自动外呼等功能，去电显示还能设置为手机号码。”
除网络电话外，由于实名制落实不力，虚拟号段也是电话骚扰的“作案工具”之一。近日，记者在南昌老城区暗访发现，正规营业厅之外一些手机维修店、小超市仍然可以不凭身份证就轻轻松松买到171/170号段的手机卡，有的甚至可以搞“批发”。
同时，记者发现，网上也能轻易找到一款“呼死你”的骚扰软件，有的下载量已达六七万次。与骚扰工具多样化配套的是，个人信息泄露严重，号码获取渠道多元。
万波（化名）是江西一家网络公司的负责人，主要为企业设计网站和APP。他坦言，公司发展初期也用过电话营销开展业务，一天至少呼叫500个号码。“号码资源是业内朋友赠送，都是有名有姓的中小企业主。”
电信行业业内人士介绍，线上线下都有个人信息泄露，这是电话骚扰泛滥的真正源头，其中网络信息泄密最为严重。“几乎所有APP公司都可以轻易获得用户个人信息。”
记者通过QQ搜索“电话营销”，立马弹出上百个相关群组。记者随机进入一个“南昌电话销售资料交换”群后，光共享文件就有6个，内含上千个号码，还进行了区域分类，有的直接把企业主名片以图片的形式附在Word文档中，有的则是以表格形式呈现。同时，群里每天都有大量数据更新提醒，涉及中老年保健、银行、淘宝、车主业主等各个领域。
而针对盲打电话的号源，也有公司提供过滤空号的服务。“最低10元就可以检测1万个号码。”一位昵称为“A在线空号检测-自助检测”的QQ用户向记者介绍说。
监管骚扰电话难在哪儿
多位受访专家表示，电话骚扰扰民不休，既与法律法规不完善带来的困难有关，更与运营商、监管部门“懒作为”甚至“不作为”有关。
南昌大学法学院教授蓝寿荣说，营销电话对一部分人来说是骚扰，但对另一部分人来说的确是需求，“电话营销和电话骚扰的边界难以明晰，完全禁止电话营销的可能性不大。”独立电信行业分析师付亮也认为，不同用户对电话骚扰的理解不同，标记时也有一定的随意性，这给认定和监管增加了一些难度。
蓝寿荣认为，我国刑法虽对倒卖个人信息已做出规定，但犯罪成立的要件是“情节严重”。除电信诈骗外，许多电话骚扰行为未达到“情节严重”，未达到立案标准。付亮举例说，骚扰电话由于是打给不同地方的用户，涉及不同的运营商，不一定所有人都会举报，即便举报也分散在不同地方的公安系统，难以达到“情节严重”的程度。
对于一般性的电话骚扰，江西省通信管理局市场处工作人员表示“苦于没有执法依据”。目前，遇到用户拨打12300反映此类情况，他们也只能选择先记录。“以前有运营商尝试关停被投诉较多的号码，但对方却以‘我付费我使用’为由表示抗议，只能再放开。”
电信行业业内人士分析，一般的固话和手机电话，运营商无权监管，但对频繁的网络电话骚扰，相关部门完全有能力“管死”。“网络电话是用IP协议，是开放的，而电信运营商用的是7号信令，相当于专用通道。”他表示，现在虽然有很多改号软件，但改动后的网络电话号码到达电信运营商的交换机之后，还是可以识别的，关键是愿不愿管控。
瞭望记者随后来到工商部门，有关工作人员拿出《中华人民共和国广告法》，表示电话营销行为不在法律对传统广告的定义范围内，因此他们没有管理职能。
而对于电话骚扰频发的虚拟号段，通信行业业内人士透露，虚拟号段之所以实名制贯彻不力，一方面涉及到虚拟运营商的经济利益，“虚拟运营商的号码资源相当于是从通信运营商那批发过来，批发越多越便宜，卖不出去就是亏了。”另一方面，也不排除部分虚拟运营商为“保牌照”随意增加用户数量的可能。
遏制电话骚扰重在“愿作为”
瞭望记者注意到，密集的电话骚扰让一些群众不堪其扰，但除一些涉及电信诈骗的案例外，鲜有消费者真正去维权，大多不了了之。“一般骚扰行为对消费者产生了影响，但又不够重大。加上我们受理投诉需要消费者进行举证，出于时间和经济成本的考虑，很多消费者并未去投诉。”辜志明介绍。
但是，消费者投诉少不应成为相关监管部门不主动作为的理由。实际上，治理电话骚扰也并非无例可循。
付亮介绍，保险行业骚扰电话也一度备受诟病，但自2013年保监会启动业内防骚扰机制建设以来，社会反响较好。目前，保监会已开通了全国统一的维权热线，还在北京、湖南等地建立了人身保险方面的禁拨号码登记平台。“但在房地产销售、汽车销售、金融等领域，相关行业部门的监管机制建设仍然滞后。”付亮说。
业内专家建议，治理电话骚扰需要“各个监管部门都负起责来”。
一方面可参照垃圾短信的治理经验，实行电话营销白名单管理制度，
另一方面可以加强政府部门与相关APP企业的信息联动，共同治理电话骚扰。
付亮认为，电话号码被软件标记为“骚扰”的频次虽不能直接作为执法依据，但却可以作为相关监管部门的重要参考，关键是如何分析和处理。
受访专家建议，监管部门应完善数据信息的收集和跟踪分析的机制，对于达到一定次数的电话骚扰可以先通过技术手段对其即时提醒或单停——限制呼出。如果情况仍未改善，再实施“双停”和跟进处罚。
同时，蓝寿荣等建议完善法律法规，厘清“电话营销”、“电话骚扰”、“电信诈骗”的边界，或者出台专门的管理办法，建议加快个人信息保护法的立法进程，建立保护个人信息的长效机制。LW
刊于《瞭望》2016年36期
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