国际丨美国和伊朗关系因“核”再生变？特朗普上台又将有何影响？
◆ 美国国会通过了延长《对伊朗制裁法案》，其与伊核协议关于制裁的条款并不构成明显矛盾
◆ 伊核协议的执行并不等于美国解除对伊朗的全部制裁，美国保有“后手棋”
◆ 特朗普将会调整对伊朗的政策，其组建的外交团队看，很多是过去主张对伊朗施压促变的人士
◆ 伊核协议塑造的结果并非不可逆，从美伊两国强硬派的反应看，协议也是脆弱的
作者单位：当代世界研究中心
奥巴马政府时期，美国和伊朗关系显露一丝缓和迹象。在两国共同努力下，创造了一些具有突破意义的历史性时刻，特别是达成了伊核问题全面协议。
然而，人们注意到，2016年12月，美国国会通过了延长《对伊朗制裁法案》。由此，人们再一次意识到，美伊关系正常化绝非易事，未来美伊关系前景并不乐观，存在变数。尤其是在攸关两国关系走向的核协议问题上，美国新政府如何看待这份协议，将是观察两国关系未来走势的重要风向标。
延长《对伊朗制裁法案》背后
2016年11月、12月，美国众参两院先后以绝对多数票通过决议延长《对伊朗制裁法案》。这是美国对伊政策的最新动向，在伊核协议执行背景下凸显较强的违和感。美国为什么延长对伊朗的制裁法案？这与伊核协议中取消对伊朗的制裁条款是否背道而驰？
《对伊朗制裁法案》于1996年生效，原名《对伊朗和利比亚制裁法案》，2006年改为现名。起初制裁不是专门针对伊朗，还包括了利比亚。美国以支持恐怖组织为由对两国进行制裁。2016年是协议到期年，美国国会经过对法案的评估，将法案有效期延长10年，至2026年年底。
外界分析认为，对奥巴马政府而言，为保住在中东地区的政治遗产，并不希望在任末期采取任何可能刺激伊朗的举措，但美国国会还是通过了延长制裁期限的议案，其原因在于美国现在政府与国会之间分属不同政党把控，共和党占据国会多数席位，对总统权力造成很大掣肘。共和党对伊朗持强硬态度，因此，在是否对伊朗制裁问题上，国会轻易通过了制裁伊朗的法案。奥巴马拒绝对法案签字，表明了其对此问题的态度，但也因此让这一法案自动生效。
按照美国宪法规定，当国会通过法案后，总统有10天时间考虑签署、否决抑或是无需签字自动生效。可见拒绝签字与奥巴马反对延长制裁法案之间不是完全等号关系。因为总统有权力直接否决法案，但奥巴马并未这样做，这样产生两个结果，一方面保留了对伊朗实施制裁的选项，另一方面将破坏伊核协议的责任转嫁给共和党控制的国会。
实际上，通过延长《对伊朗制裁法案》与伊核协议关于制裁的条款并不构成明显矛盾。因为法案早在1996年开始执行，与伊核问题关联不大，主要是源于伊朗的反美立场，美国对伊朗实施制裁。在通过延长制裁期限后，美国众议院外交事务委员会主席罗伊斯也做出解释，“伊朗支持恐怖分子，正在增强旨在针对美国的研发导弹的能力，这对美国安全构成直接威胁，延长法案目的是延续对伊朗现有的制裁，当然这些制裁不包括核协议中规定解除的对伊朗的制裁。并且该法案还能保证当伊朗加快发展核武器时，特朗普政府可以对伊朗予以强有力的回击。”罗伊斯还对美国不会破坏核协议辩解道：“我们不要被伊朗的说辞愚弄，伊朗是唯一可能破坏协议条款的国家，这个法案对伊朗保持压力，以使得伊朗政府更加负责。”
可以说，在美国政府换届的敏感时刻，美国国会通过延长对伊朗制裁的决议，肯定会对 46 32774 46 15091 0 0 3286 0 0:00:09 0:00:04 0:00:05 3287本就脆弱的美国和伊朗关系造成负面影响，但也不能过于夸大负面影响。伊核协议仅是将解除制裁范围局限在涉及核问题的制裁，而对于美国认定的伊朗支持恐怖组织、伊朗发展导弹等方面引起的制裁并未解除。因此，需要全面看待美国对伊朗的制裁，伊核协议的执行也并不等于美国解除对伊朗的全部制裁。在这个问题上，美国保有“后手棋”。
关注美国的伊核政策是否生变
伊核问题是美国和伊朗之间博弈的主要问题。奥巴马政府时期，软化与伊朗的关系，在与伊朗的互动中寻求突破，进而在国际社会的共同努力下，与伊朗签署了具有历史意义的全面核协议，协议的签署意味着伊核问题实现软着陆，也成为奥巴马政府在中东地区的重要遗产。
但是，伊核协议塑造的结果并不是不可逆的，从美伊两国强硬派的反应看，协议也是脆弱的。协议达成之初，就遭到美国国内强硬派的反对，批评美国让步过多，且没有彻底解除伊朗制核拥核的能力。但在质疑声中，协议还是在2016年初开始执行。
伊核问题走向的可塑性很强。在小布什政府时期，美国将伊朗视为“流氓”国家，在核问题上硬字当先，实行高压政策迫使伊朗就范。奥巴马上台后，缓和与伊朗的关系。上台之初，向伊朗喊话，提出“如果伊朗伸开铁拳，将得到美国的拥抱”。随后通过外交努力，两国关系缓和，而协议是关系缓和的产物。随着特朗普上台，美国会不会在伊核问题上出现反复甚至倒退，这是很多观察家关注的问题。
在总统竞选过程中，特朗普并未明确外交政策，对伊朗政策也未公开提及，仅表示将对伊核协议再协商。应提及的是，在协议签署时特朗普作为关心美国外交的“票友”，对伊核问题持否定态度。他主要从经济利益考量，认为伊核协议让伊朗经济获利。而随着身份的转换，特朗普是否会变，确实需要时间观察。
有一点可以认定，就是特朗普将会调整对伊朗的政策。从特朗普组建的外交团队看，很多是过去主张对伊朗施压促变的人士。特朗普周边幕僚会对其外交施政产生影响，从历史经验主义角度看，历次美国政府换届，现任总统常会对前任总统的政策进行调整或否定。
全面弃置核协议亦非易事
综合分析，特朗普即便调整对伊朗政策，也会受到种种因素约束。其在调整伊核政策上究竟会怎样做，尚难言定。
其一，从特朗普个人过去所持的观点看，认为协议付出的经济代价难以挽回。特朗普曾在接受采访时表示，很显然伊核协议是很糟糕的协议，让伊朗获得太多的经济利益。但协议签署后伊朗经济得利的结果已然形成且无法逆转，即使中断协议也已难挽回。外界分析人士认为，在难以挽回经济代价的前提下，中止协议未必是正确的选项。
其二，特朗普“内顾”的执政思路可能会牵制其对伊朗的“出格”行为。特朗普在竞选总统时，将“美国第一”作为当选总统后执政的指导思想。其强调的“美国第一”，就是更加重视国内事务，“修炼内功”，以期进一步强化美国实力，以引领“美国走上再次伟大”。按照这个思路，特朗普政府也许会实施全球战略收缩。这种战略收缩不是说美国放弃在全球的领导地位，而是寄望以更低成本、更隐蔽的手段，维护美国在世界上的地位。具体到在面对伊朗核问题时，特朗普可选择的新招数并不多。唯一没有尝试的且讨论最多的就是军事手段。但显然向伊朗动用军事力量与特朗普提出的“美国第一”理念相悖，难以保证美国集中精力解决内部问题。
其三，国际社会的影响。伊核协议不是美国与伊朗之间的双边协议，而是世界大国与伊朗签署的多边协议，且经过联合国承认，具有国际合法性。应当说，协议是世界大国集体共识的体现，同时凝聚了国际社会的共同利益。原则上讲，美国不能绕开协议其他签字国，而采取破坏协议的单边行动。协议其他相关国家支持协议的顺利执行，特别是欧盟，坚决反对特朗普政府搁置伊核协议。欧盟外交与安全事务高级代表盖莫里尼强调协议的多边性质，认为所有参与方都应监督核协议的完全执行。
美伊关系面临不确定性
可以说，经过奥巴马政府的努力，美国和伊朗关系出现转圜。而特朗普的上台为未来美伊关系增添了不确定性。
首先，伊核协议的命运如何，直接影响美伊关系的走向。随着美国政府换届，美国和伊朗在核问题上将迎来新一轮的博弈。短时间看，新政府对伊朗政策难以跳出奥巴马制定的政策框架，但很可能会在非核问题上加大对伊朗制裁，以区别于奥巴马政府对伊朗的过软形象。如果美国新政府在涉核问题上保持政策的稳定性、连续性，美伊两国会维持斗而不破的态势。
第二，美国新政府对伊政策会否超越核问题。有美国学者提出，美国在对伊政策上应超越遏制核武器扩散层面，将着力点置于向伊朗政权施加压力，持续削弱伊朗经济，扶持伊朗国内的反对力量，压制其在中东地区的“野心”，在全球孤立伊朗。美国新政府会不会采取什么实质性行动也尚待给出明确的判断。
第三，新总统能否在伊朗问题上展现出灵活性。有观点认为，特朗普不会以非黑即白的二元绝对对立来看待美伊关系，可能会对伊朗采取灵活而有区别的政策，即对威胁美国利益的领域，着眼于遏制，对有利于美国利益的，则选择与伊朗合作。
还需要关注的是，伊朗现任总统鲁哈尼能否连任伊朗总统会影响美伊关系。2017年5月伊朗将举行总统大选。
新的一年中，中东地区形势深刻演变的大势不会改变。随着美国政府换届以及2017年伊朗总统大选结果出炉，美伊关系到底会呈现如何走向有待时间做出回答。LW
刊于《瞭望》2017年第1期，原题《美国和伊朗关系会否因“核”再生变》
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