瞭望｜如何破解工业机器人产业财税扶持四大难点？
◆ 难点一，对关键技术和核心部件的研发补助不足
◆ 难点二，应用环节出现补助过度
◆ 难点三，执行环节补贴错位
◆ 难点四，财政资金的支持形式单一
随着中国制造业转型升级进程持续深入，工业装备自动化水平不断提高，在中央和地方政府大力推动下，各地加紧落实“机器换人”战略，工业机器人产业已成为下一个爆发式增长的战略性新兴产业。
根据统计，2016年1月到11月，中国工业机器人产量为6.4万台，比2015年全年产量增长逾90%。但国内机器人产业已出现投资过剩、产品低端化等现象。
未来，要加快调整工业机器人的相关财政补助制度，发挥财政资金的引导效果，加强对关键技术研发的财税支持，预防应用环节出现补助过度现象，提高政府财税工具的市场化水平，推动中国机器人产业加速发展。
央地财税政策支持各有侧重
中央财政更加重视关键技术的研发扶持。上世纪90年代以来，中央开始加大对工业机器人的研发投入，国家高技术研究发展计划（即“863”计划）的“自动化技术”领域，重点攻关支持视觉、控制理论与方法研究、装配系统等多个领域的智能机器人研发。
2010年以后，国务院、工业和信息化部、财政部、科技部等部门先后出台政策，促进制造业转型升级，发展智能装备产业。
2012年，出台了战略性新兴产业和高端装备制造业发展“十二五”规划、智能制造科技发展“十二五”专项规划、设立智能制造装备发展专项资金，通过引导地方政府和社会化资金，重点支持关键智能部件、焊接加工等领域的工业机器人研制及产业化。
2013年12月，工信部出台了推进工业机器人产业发展的指导意见，加大对伺服驱动器等关键技术的财政扶持力度，支持关键智能部件等领域的工业机器人研制及产业化。
在2015年，“中国制造2025”将机器人列为十大重点领域之一。
在2016年，《机器人产业发展规划（2016-2020年）》明确攻克工业机器人关键技术，重点突破减速器、专用伺服电机和驱动器、控制器、传感器、末端执行器五大关键零部件的技术壁垒，发展弧焊机器人、全自主编程智能工业机器人等10类产品。
2016年12月，工信部制订了《工业机器人行业规范条件》，加强工业机器人产品质量管理，从综合条件、企业规模、质量要求、研发创新能力、人才实力等方面对工业机器人本体生产企业和工业机器人集成应用企业提出要求。
地方政府则偏重于工业机器人应用环节的补贴。近年来，国内用工成本不断攀升，企业“机器换人”需求强烈。中国工程院的一项市场调查显示，被调查企业中，64.2%的企业具有强烈意愿，有14.5%的企业正在做“机器换人”准备，而目前，中国每万名制造业工人拥有36台机器人，仅是德国和日本的十分之一，潜在需求空间很大。
顺应这一趋势，各地政府大力支持“机器换人”，广东、浙江、上海、湖北、黑龙江等地区均已出台支持工业机器人应用的相关财税补贴政策。其中，广东省在省“工业与信息化发展专项资金”中安排机器人发展专题资金，2016年金额达3.6亿元，给予一定比例的采购价格补贴。深圳市政府每年出资5亿元专项资金，补助机器人等智能产业；东莞市政府给予企业购买国产机器人15%的补助，镇一级还有20%、30%、50%不等的配套补贴。在浙江省，省级财政已累计安排近6亿资金支持“机器换人”技术改造，出台工业机器人购置奖励补贴政策，省与地方1∶2配套，购置工业机器人按价格10%补贴。
四大难点值得重视
当前，财税政策在扶持工业机器人产业发展方面还存在四大难点。
首先，亟待提高对关键技术和核心部件的研发补助。据统计，2015年约有75%的精密减速器由日本进口，超过80%的伺服电机和驱动器由日本和欧美国家进口。目前，我国机器人产业的关键零部件严重依赖进口，但财政补贴的产业链环节，重点集中在制造和销售，对研发环节的补贴力度较小。国内主要涉及机器人研发的政策有国家高技术研究发展计划（即“863”计划）、“智能制造装备发展专项资金”等。例如，在国家“863”计划先进制造领域，2014年涉及机器人的三个领域的拨款经费总额累计不超过4000万元。而已公示的2016年度国家重点研发计划项目清单，没有设置工业机器人相关领域的研究安排。同时，统观各个地方政府对机器人产业的财政补助项目，主要针对本地区制造业“机器换人”项目，对机器人整机的采购和租赁活动进行补助，并不补助研发项目。
其次，警惕应用环节出现补助过度。以长三角、珠三角地区城市为首，全国已有36个城市将机器人作为当地产业发展重点，财政补助额度大幅增长。2015年，广东省级财政安排3亿元机器人发展专项资金，珠三角九城市（广州、深圳、东莞等）的市级财政安排“机器换人”相关专项资金约12.7亿元，还不包括其下属的县（区）和乡镇级的补助。因此，仅广东省级财政和珠三角九城市的市级财政，就已累计安排专项资金超过15亿元。同年，浙江省级财政安排近6亿资金支持“机器换人”技术改造。粗略计算，仅广东、浙江两省的省、市两级财政的专项资金安排就已超21亿元，高于同期国内机器人行业的增加值。据中国机器人网测算，2015年全国机器人产值140多亿元，除去进口零部件占比约85%，国内行业增加值仅21亿元。
第三，慎防执行环节的补贴错位现象。在地方政府资助的项目中，存在着一定的低水平重复建设，甚至骗补贴行为，如部分企业通过贴牌销售、技改和组装，来获取地方财政补贴。同时，地方政府追逐机器人产业出现一定的跟风倾向，通过大量的财税补贴和优惠条件吸引机器人企业落户，但只追求规模和效应，忽略了机器人产业自身发展规律，导致部分产业园区只能吸引零星企业，很难形成规模集聚，浪费了有限的财政资源。
最后，亟需丰富财政资金的支持形式。目前看，政府对工业机器人的财税支持形式相对单一，市场化程度不足。其中，我国政府对工业机器人的研发扶持多以财政拨款为主；对应用环节的扶持主要集中在购置价格补助和应用奖励，以及园区土地出让金优惠等。当前，拨款、补贴、奖励等传统手段形式单一，没有将市场调节机制引入政策，未能提高政府经济行为的市场化水平，财政资金利用效率不高，财政资金只能作为一次性的资金投入，没有形成资本收益，从而无法对机器人产业形成连续滚动资金支持，不能充分发挥财政资金的杠杆作用。
多方面提高政策扶持效果
一方面，扶持重点向研发环节过渡，多项措施并举，进一步提高对核心技术的财税扶持力度。
提高对基础理论研究和关键技术开发的财政补助强度。结合《机器人产业发展规划（2016-2020年）》，明确工业机器人关键技术和重点领域，加大“国家重点研发计划”、自然科学基金等国家重大科技项目对机器人重点理论和核心技术的投入，设立工业转型升级产业投资基金，引导工业发展专项资金，追加对机器人研发的扶持；引导和要求各地省、市两级财政将补助重点向研发阶段倾斜，重点攻克关键技术的研发。
扩大研发型企业税收优惠政策。结合“中国制造2025”城市试点示范等工作，鼓励形成产业集聚，对机器人的研发费用进行独立核算，参照现代服务业的增值税税率6%标准进行征收，并开展企业所得税优惠减免、技术转让税收优惠、技术开发费加计扣除等政策，提高企业自主研发能力。
探索PPP基金投融资模式。充分发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本，加强国内高校、研究机构和生产企业之间的合作交流。鼓励地方政府设立引导基金，通过市场化手段，撬动社会资本参与机器人领域科研课题，重点吸引和扶持行业领军的科研院所和企业，发挥企业主体作用，共同攻克核心零部件研发工程难题。
完善人才“双创”和引进的扶持机制。引进领军型和创新型人才，尤其注重吸引海外机器人技术人才，并联合大学和重点实验室，完善机器人研发和应用的人才培养工作，通过资助科技孵化器、给予贷款担保、贴息和投资风险补偿等财政扶持政策，推出机器人领域科技人才的“双创”政策，培养创业环境，并对企业引进的海外领军型和创新型人才给予财政奖励，注重借助国际智慧实现产业赶超。
另一方面，引导和规范应用环节财税政策，完善支持手段，规范管理。
强化机器人财税扶持制度建设。首先，确立财政扶持的流程和标准。细化项目补助和税收优惠工作，加强对项目审核的监管和补助后续反馈工作，要完善工作流程，严格执行机器人产业化补助政策的资金申报、审核和实地验收工作；其次，建立相关财政工作的信息化管理平台。由省级以上政府部门建立和完善财政补助项目库，地方职能部门在线完成项目信息的填报、审核、统计分析等功能，实现从中央到地方的财政信息综合管理。
加强地级市以下的财政补助规范。市级政府加强对企业研发投入及获得补助的摸底工作，对不同规模项目依据研发支出进行分级管理，加大信息公开程度，防范补贴过度，要求将单个“机器换人”项目的累计补助强度限定在一定比例之下（如50%）。
建立融资扶持机制。建立以工业机器人为主的智能制造装备融资租赁模式，将财政资金作为吸引社会资本进入的引导资金、奖励资金和保障资金，提高财政资金的杠杆化效果，建立政策性保险制度，对融资租赁由政策性保险机构给予一定比例的风险补偿。
建设产业示范基地或园区。行业主管部门可尝试建立一批具有产业集聚特色的工业机器人产业示范基地或园区，借鉴改革金融、外商投资和税收等相关政策，引导地方政府财政政策，规范当前机器人产业园建设行为，规避机器人工业园区建设出现的“散、小、乱”状况。LW
刊于《瞭望》2017年第5期，原题《破解工业机器人产业财税扶持难题》
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