瞭望｜对美国“碳关税”动议宜未雨绸缪

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◆ 美国意图通过征收“碳关税”限制来自中国等国家的大宗高耗能、高排放商品的进口，设立绿色贸易壁垒，缩小贸易逆差

◆ “碳关税”壁垒虽还在动议阶段，但其对中美贸易及全球气候治理的潜在影响不可低估

◆ 大部分货物贸易都将受到影响，其中高耗能、高排放产业影响尤为显著

◆ 对中国制造的成本附加的影响甚至会产生放大效应

未雨绸缪应对美国“碳关税”动议

文/柴麒敏 李巍然 温新元 刘冠英

作者单位：国家发展和改革委气候战略中心

　　自特朗普政府上台以来，美方多次在白宫、国会及相关外交场合就中美贸易逆差问题向中国发难，指责中美贸易关系“单边且不公平”。尤其是今年年初批准向进口光伏组件和洗衣机施加报复性关税、宣布将向进口钢铁和铝制品分别征收25%和10%的关税之后，特朗普近日又签署涉及中美贸易的备忘录，拟将对从中国出口的价值高达600亿美元的商品征收惩罚性关税，并限制中国企业对美国投资并购，中美贸易摩擦随之步步升级。

　　与此同时，近期美国政界和主流智库出现了对中国进口的产品征收“碳关税”以解决美中贸易逆差的动议，甚至已经出现跨党派的合作。有迹象显示，特朗普政府在宣布退出《巴黎协定》的多边气候进程后，有可能考虑诉诸单边贸易保护措施，构筑新的贸易“边境墙”，拆除当前联合国主渠道下发达国家和发展中国家之间“共同但有区别的责任”的“防火墙”。

　　当前，“碳关税”动议虽还未能实施，但其对中美贸易及全球气候治理的潜在影响不可低估。深入分析美国“碳关税”提出的背景、涉及的内容及背后的动机，厘清其可能带来的影响及应对策略，对现阶段处于复杂形势下的中美贸易问题研究多有裨益。

【美国“碳关税”动议的由来】

　　在2006年11月召开的《联合国气候变化框架公约》第12次缔约方会议（内罗毕气候大会）上，时任法国总理多米尼克·德维尔潘提出了对没有签署《京都议定书》国家的工业产品出口征收额外关税的建议，“碳关税”的动议首次开始讨论。虽然欧盟贸易委员彼得·曼德尔森针对此举提出质疑，认为这种关税在世界贸易组织（WTO）规则下存在严重合规性问题，几乎不可能实施，但作为一种可选的贸易保护手段，与其相关的研究和讨论从未停止过。2007年，时任法国总统萨科齐曾将“碳关税”相关动议升级，主张对那些从环境规制宽松国家进口的工业产品征税，以保护在欧盟碳排放交易市场中面临额外减排成本的欧盟企业。当时，欧盟委员会曾提出一个法案要求进口商在产品进入欧盟之前购买欧盟碳市场的排放配额，并衍生出航空碳税等保护措施，虽未最终实施，但触发了有关国际组织的讨论进程。

　　在目前欧美有关法案或动议中，没有正式法律文件使用“碳关税（Carbon Tariff）”字眼，这一术语多为政府官员、媒体和学者讨论时所使用。根据具体内容不同，大多使用“等价碳费”、“边境调节碳税”和“国际储备配额”等替代性表述。

　　但不论如何表述，其本质都是要求出口国根据出口产品在生产过程中所排放的二氧化碳量，在产品进入进口国边境时缴纳特别关税。

　　美国国会内部关于“碳关税”立法的争论也由来已久，早期的动议主要来自民主党，并集中在奥巴马政府的第一任期。其中，2008年民主党参议员芭芭拉·伯克瑟提交了《2008年利伯曼—沃纳气候安全法案》，包含有详细的“碳关税”条款。在此后的动议中，“碳关税”的条款内容越来越详细。2009年6月22日，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，该法案不仅主张在美国国内建立类似于欧盟碳排放权交易体系（EU-ETS）的碳排放配额交易市场，创立能源技术创新中心和建立建筑、工业、交通节能减排标准等，而且制定了碳关税相关条款。2014年以来，民主党参议员谢尔顿·怀特豪斯陆续提交了四个版本的《美国碳费法案》草案，最新版刚刚于2018年2月公布。该法案的内容包括：对美国进出口贸易中的高耗能产品进行“碳关税调节”，且税费金额逐年升高。

　　“碳关税调节”意在避免降低美国在国际贸易中的竞争性优势，即对出口至未征收碳税的国家的产品予以部分或全部金额的碳税减免，而对来自未征收碳税的国家的进口产品征收碳税，同时涉及到双重征税问题，考虑对已征收碳税的国家的进口产品予以部分或全部金额的碳税减免。

　　特朗普政府上台后，共和党人也开始加入鼓吹“碳关税”的行列。2017年2月，布什政府时期的前国务卿詹姆斯·贝克和尼克松政府时期的前劳工部长和财政部长乔治·舒尔茨等资深共和党人，与气候领导力委员会联名提出了名为《碳红利计划》（Carbon Dividend Plan）的国内碳税和国际“碳关税”动议。虽然该计划并未给出税收具体征收金额、覆盖范围和上升幅度的细节，但就其动机而言与怀特豪斯提出的法案大同小异。二者主要的差别体现在收缴后的分配方案，“碳红利计划”希望将所有相关收入返还到美国民众的个人养老金账户。

　　2018年2月，美国大学生以该动议为基础开展了一场由学生领导的“S4CD（Student for Carbon Dividend）”运动。在该运动倡导下，“碳红利计划”成为了有史以来首次获得两党大学团体公开支持的国家气候行动解决方案，共和党派的支持者为哈佛大学、耶鲁大学等23个大学共和党团体，民主党派的支持者为哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学等5个大学民主党团体。

　　梳理美国“碳关税”相关立法动议的发展历程，其党派立场的转变较为突出。前期，针对该议题的党派意见两极化非常明显，即“碳关税”多为民主党人士倡议，相关法案的提出者和联合署名者基本呈“一边倒”的情况，而共和党人则“团结一致”持反对意见。但发展到现在，两党意见初步呈现趋合态势，且目前随着中美贸易摩擦升级，美国政府和学界内部关于碳关税措施的讨论持续发酵，有愈演愈烈之势。

▲ 3月22日，纽约股市三大股指收盘下跌 王迎摄

【真实意图和潜在影响】

　　总体上看，美国意图通过征收“碳关税”限制来自中国等国家的大宗高耗能、高排放商品的进口，设立绿色贸易壁垒，缩小贸易逆差。近期美国两党提出的相关方案，均纳入了对进出口货物征收基于碳排放量的边境调节税这一核心内容。这是一种以单边气候保护措施为由，来增加发展中国家出口成本的贸易保护手段。

　　《碳红利计划》的作者之一、“气候领导力委员会”总裁泰德·霍尔斯特德认为，实行“碳关税”将有效提高美国制造企业竞争优势，也是缩小美中贸易赤字的有效手段。一旦美国实行“碳关税”政策，将使中国出口美国的产品相比美国制造承担更高的环境成本，从而令美国企业获得比较优势。

　　实际上，美国并不愿意放弃在低碳先进技术或市场方面的气候领导力，并认为单边或双边的“碳关税”政策要比《巴黎协定》多边机制更符合美国的利益。近期公布的《国家安全战略报告》重提全球气候领导力的概念。特朗普本人在接受访谈时也再次提到，美国可能重返《巴黎协定》，前提条件是必须按美国意愿重新达成“公平的协议”，这一表态与其去年6月宣布退出《巴黎协定》时并无实质区别。

　　当前，全球气候治理已成为展示国家领导力的一个重要领域，美国国内也有声音批评特朗普在气候变化事务上将美国的领导地位拱手让予中国。但从“美国优先”的逻辑看，目前联合国主渠道下以《巴黎协定》为代表的多边治理规则仍然体现了“共同但有区别的责任”原则，而在单边、双边或小多边的谈判桌上，显然更容易直接体现美国的利益。因此，“碳关税”不失为一种既鼓励美国国内技术和市场创新力，又维持生产成本和特定行业贸易保护的措施，很符合特朗普政府的口味。

　　美国一旦针对部分进口国征收惩罚性的“碳关税”，将加剧中美贸易摩擦。据美国商务部统计，2017年中美货物贸易双向总额为6359.7亿美元，其中美国对中国出口贸易总额为1303.7亿美元，占美国出口总额的8.4%，美国自中国进口贸易总额为5056.0亿美元，占美国进口总额的21.6%，中国是美国最大的货物贸易进口国。据美方统计，去年美方贸易逆差3752.3亿美元，年增幅8.1%。因中美贸易结构及中国国内能源结构的限制，中国出口货物中所谓的“隐含碳”比例较高。研究显示，美国对自中国进口产品征收“碳关税”将对中国出口冲击明显，在30至60美元税率下，短期内中国对美出口将下降1.38%～6.44%，长期看冲击将加剧，出口下降幅度将会更高。

　　按照目前美国两党“碳关税”方案中的规则，大部分货物贸易都将受到影响，其中高耗能、高排放产业影响尤为显著。根据商务部数据，美国自中国进口的商品种类（依据海关分类）主要包括：机电产品，家具、寝具、杂项制品，纺织品及原料，贱金属及制品，塑料、橡胶，分别占中国出口美国货物商品的50.8%、12.0%、7.7%、5.0%和3.9%。其中，除家具、寝具、杂项制品属于低能耗、劳动力密集型产业，机电产品，纺织品及原料，贱金属及制品，塑料、橡胶均属于高耗能、高排放产业，一旦实施“碳关税”，将会受到显著影响。而且因为美国目前所设税率水平明显高于中国国内的碳价水平，对中国制造的成本附加的影响甚至会产生放大效应。

【未雨绸缪早作准备】

　　美国“碳关税”动议往往是与国内碳减排政策同时提出的，其立法需经参众两院投票，或可以通过行政命令形式实施。目前，美国国会中已提出的关于实施“碳关税”的有关法案，仅有由民主党在参议院和众议院分别提出的《美国碳费法案》，而由共和党提出的《碳红利计划》目前尚未经由国会议员正式提出。从特朗普政府决策及行事风格来看，其团队更倾向于通过“301调查”等更直接的方式挑起贸易争端，“碳关税”还并未列入优先的考虑范围，但不能排除会作为谈判筹码在后续过程中提出，因此做好充分的预案准备非常有必要。

　　首先，密切跟踪美方动向，及时研判“碳关税”动议在国会及白宫的进展。近期美国频繁就中美贸易问题发难，“鹰派”人物新任美国国务卿迈克·蓬佩奥、白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗等也进一步释出可能对中美关系采取强硬立场的政治信号。因此，对涉及“碳关税”问题法案在美参、众两院的进展情况需要进行及时跟踪和分析。同时，要密切关注共和党方面“碳关税”的主要支持者、特朗普核心团队及相关智库的言论，提前研判美方在“碳关税”上可能采取的重大动作。

　　其次，充分利用现有双多边机制，同美方开展对话磋商，避免在气候变化和能源等领域对中美关系可能出现的波折产生战略误判。虽然特朗普政府已宣布美国退出《巴黎协定》，但依据协定条款在2020年正式退出前，美国仍将以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》缔约方身份参与国际气候变化多边进程。因此，就气候变化及相关领域的重大关切问题，中美仍应保持积极沟通，维持必要的官方或二轨交流机制，管控双方的分歧，尽量避免贸易争端扩展到气候领域。同时，通过二十国集团峰会、亚太经合组织领导人会议等全球治理重要议事平台开展对话，团结欧盟、金砖国家或基础四国、立场相近发展中国家等向美国传递坚定维护《巴黎协定》多边进程的决心。

　　最后，统筹国际国内两个大局，提前做好两手准备和应对预案。以党的十九大关于建设生态文明和推动构建人类命运共同体的理念为指引，加快部署控制温室气体排放和碳定价的政策，同时逐步调整和优化出口结构，转变出口增长方式。双管齐下，对“碳贸易壁垒”釜底抽薪。短期内，还应从技术性预案着手，充分利用WTO等多边渠道的规则，根据WTO对发展中国家非互惠待遇原则，以及日常监督机制、贸易政策审议机制和争端解决机制等途径，维护中国的正当权益。LW

刊于《瞭望》2018年第14期

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