瞭望调研丨政策落地就像进了漏斗，越漏越少，怎么回事？
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◆ 《瞭望》新闻周刊记者近期在东中西部10多个省区市调研发现，一些政策在一些地方、部门落实时却打了折扣，出现“漏斗现象”
◆ 《政策执行为何遇“漏斗”》
有的政策明确了大方向、大原则，但缺乏实施细则，一旦地方跟进不及时，就容易在执行中产生“漏斗现象”
执行过程中，一些部门的职权可能被削弱，若不加强督导督促，就有可能出现“选择性落实”
有的政策到了基层，多个部门步调不一致或协调不力，就可能“一直在路上”
个别地方、部门和干部落实改革政策时，出于对短期、局部、个人利益的维护，存在“视而不见”问题
◆ 《“漏斗现象”怎么破》
不仅要抓“脖子以上”的顶层设计，也要抓“脖子以下”的细化实施
合理配置“责、权、利”，避免“上面轻松、下面难受”
大力健全“自上而下”的督察考评机制和“自下而上”的评估反馈机制
加强干部作风和能力建设，纠正庸政懒政行为
政策执行为何遇“漏斗”
《瞭望》新闻周刊记者丨董素玉 乌梦达 商意盈 詹奕嘉 王炳坤 毛伟豪 张丽娜 徐海波 阳建 董建国 闫起磊
政策出台后，落实过程中却像进了漏斗一样，越漏越少；又像是遇到消音器，出台时声音大，落地时悄无声息。这究竟是什么原因？
《瞭望》新闻周刊记者近期在东中西部10多个省区市调研发现，国家层面作出的一些部署，各地政府出台的一些为民办实事的政策，在一些地方、部门落实时却打了折扣，出现“漏斗现象”，没有完全取得预想效果。
究其原因：
从制定层面看，有的政策粗线条，有的政策相互“打架”，这让其在执行中容易变成“空头文件”，落实但不见效，形式落实而实效落空的情况亦时有发生；
从执行层面看，个别地方、部门、个人或因利益选择性执行，或存在畏难情绪、懒政想法，在落实上成为“漏斗处”“消音地”。
制定粗线条 执行进“漏斗”
2018年10月，国家有关部门组织的黑臭水体整治专项巡查发现，河北省石家庄市5处黑臭水治理点中，有3处采取了“一埋了之”的方式进行处理。
据了解，有一处排水沟黑臭水体已基本消除黑臭，但排水沟采用全线填埋方式进行处理，填埋后，水体已不存在，被绿网覆盖。巡查组认为，这种直接填埋方式不够科学，也不宜推广，需后续对河道水体功能进行综合考量。
记者梳理发现，类似情况在其他城市也有存在。
采访中，记者了解到，相关部门制定的《城市黑臭水体整治工作指南》提出控源截污、内源治理、生态修复等工作任务，并没有明确规定不能采取填埋的方式。
多位受访基层干部坦言，基于工程量、资金投入、快速见效等多方面因素考虑，他们大多选择填埋治理方式。
当前，一些领域和地方存在政策制定粗线条，明确了大方向、大原则，但缺乏实施细则的问题。有的基层部门在落实和执行时，也存在不顾实际、照本宣科的情况，所推行的改革细则成了上级文件的“转抄本”。
《瞭望》新闻周刊记者在西部一地级市改革办翻阅了当地2017年全年出台的231份文件，文件的下发时间通常与收到原文件的时间间隔较短，一些文件与原文件结构、标题、内容极其相似。例如，在一份市级医改文件中，换了个抬头和落款，将“我省”全部换为“我市”，而主体内容几乎原封不动地照抄了省级文件。
该市一位受访干部说：“如果上级政策文件不结合地方实际来细化，就会让政策踏虚走空。”
有的地方、部门采取简单应对方式，个别甚至存在执行效果违背政策初衷的问题。例如，有关部门要求到2017年，家庭医生签约服务覆盖率要达到30%以上。一些地方按指标分解改革任务，然而，不少地方根本没这么多家庭医生，就“只签约不服务”，有的地方一个团队甚至需要服务上万人，家庭医生服务成为“空壳”。
另一种情况是，政策间相互“打架”，也影响其有效落地。多位受访技术人员向记者反映，近年来出台的一些技术领域文件存在政策不一致的情况，特别是关于绩效支出比例方面的规定。
例如，资金管理方式不一致；省市竞争性项目存在经费拨款滞后，项目任务周期与经费实际使用周期不一致的现象；设备存在采购周期长、手续繁琐等问题；相关业务部门与监管部门对经费管理等的政策衔接不够、尺度不统一等。
此外，政策落实但不见效，形式落实而实效落空的情况亦时有发生。例如，“多规合一”“多验合一”“区域性统一评价”“多图联审”等改革正在各地大力推进，但因相关法律法规滞后、尚缺乏可遵循的操作规范等原因，一些地方的改革尚未达到预期效果，甚至“先建后验”政策在落实中仍存在有关部门事后不认的情况。
例如，在中部某市，某安防科技公司经当地政府同意采取“先建后验”的方式进行了一批厂房建设，建成后，消防部门认为该公司存在“未报先建”问题，对其处以了罚款。
落实搞选择 “漏”掉好政策
改革是对利益的调整，政策则是利益调整的直接体现。记者调研发现，个别地方、部门和干部，在落实改革政策时，出于对短期、局部、个人利益的维护，存在“视而不见”问题。
2017年，中办、国办严肃通报了甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题。其中，甘肃省国土资源厅在2014年10月国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权，历经三次修正的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，擅自为一些近年来频繁发生，且对生态环境破坏明显的事项开绿灯。
2018年底，中央纪委公开曝光了江西抚州市人社局党组成员、副局长徐能华，市人社局原党组成员、医保局局长孔咏春等人贯彻执行中央精神和上级要求打折扣、做选择、搞变通问题。徐、孔二人在起草将城乡居民普通门诊由家庭账户制度调整为门诊统筹制度的实施细则过程中，仅站在本部门角度选择性执行文件、擅自取舍文件内容，且重大事项不报告、不说明，违反程序自行制定下发该市基本医疗保险门诊统筹管理实施细则，导致困难群众医疗费用负担不减反增，违背了决策初衷，造成了不良影响。
个别地方甚至与上级政策“唱反调”。例如，2016年交通运输部等七部委出台了“网约车新政”，提出在“包容审慎”前提下，各地可根据本地情况制定政策。但有的地方对网约车和司机制定的门槛仍然比“天花板”还高。中国信息通信研究院数据显示，截至2018年7月，全国共有210个城市出台了网约车细则，覆盖62%的地级行政区，但车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%。
另一方面，少数干部尚存在畏难情绪或懒政想法，在执行落实上下的功夫不够。例如，有的干部以“点上”工作代替“面上”工作，重点抓几个改革“闪光点”，搞几个“样板工程”。采访中，东部沿海地区的一位副区长说，当地列在台账上的改革有上百项，但是，有实质成效的也就两三项。记者调研也发现，一些地方台账上列出的改革成果很丰富，但当记者提出想多到点上走一走时，基层部门却显得有些难为情。
还有一些地方、部门落实改革政策要靠上级推着走，不推不动，甚至存在消极怠工的情况。对于为何改革怠惰，采访中，西南地区的一位受访副县长说，他的中心工作就是脱贫攻坚，因为扶贫考核倒数要被问责，“没听过有因为改革政策落实不到位被问责的。”LW
“漏斗现象”怎么破
《瞭望》新闻周刊记者丨董素玉 詹奕嘉 王炳坤 乌梦达 商意盈 毛伟豪 张丽娜
一分部署，九分落实。打通政策落实“最后一米”，消除“漏斗现象”，必须对症下药，综合施策。
接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，国家发改委经济体制与管理研究所副研究员张林山、孙凤仪等专家认为，政策落实不仅要抓“脖子以上”的顶层设计，也要抓“脖子以下”的细化实施。既要强化政策设计的科学性、精准性、可操作性，完善政策执行的实践、纠偏、试错过程，也需加强干部作风和能力建设，加强督察督导，依法依规纠正推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为。
政策制定更要接地气
“一边是上级批评下级没有大局观，不执行中央决策；一边是下级抱怨上级不实事求是，制定的政策不符合实际情况。”受访基层干部和业内专家说，从根源上避免政策执行遭遇“漏斗”，就要从政策制定的源头上着力，强化政策设计的科学性、精准性、可操作性，使之最大限度地符合实际、符合群众需求、符合发展规律。
同时，及时督促地方根据各自实际制定出台具体的实施细则和配套措施。“要使政策在层层传递中不出现扭曲和偏差，离不开‘配套政策’‘操作细则’的科学性和可实施性。”中国法学会行政法学研究会副会长薛刚凌说。
记者调研发现，当前，有的地市改革办等政策制定部门人员配备短缺，协调、督察工作量大，在政策方案设计上投入不足，落实政策时容易陷入“层层模仿”模式。
辽宁省锦州市委政研室主任万曙光建议，完善调查研究、征求意见等决策环节，特别是增加对政策可操作性、可检验性的分析和评估，以此倒逼提高决策质量。
山东省淄博市委改革办副主任李卫建议，夯实决策咨询体系，定期召集专家学者研讨，为政策落地提供智库支持。
当前，不少政策是服务于落实改革决策、执行改革部署的目的。为此，在制定过程中，要尤为注意扩大参与主体、规范决策程序，避免局部利益干扰。
今年5月，辽宁省启动公益性事业单位改革，2万多个单位优化整合，100多万人员实现重新排列组合。辽宁省委改革办副主任李方喜认为，辽宁省组建专项改革领导小组，省委主要负责同志带队调研制定并不断调试方案，“超越单个部门的决策和推进机制，对方案顺利实施功不可没。”
记者调研了解到，在有的地方，许多改革相关的政策制定主要由牵头部门负责，但其自身往往又是改革对象或利益相关方。
中南大学法学院教授李沫等专家认为，要避免主管部门“自己改自己”带来的目光狭隘、利益割据等弊端，“对改革方案尤其是牵头部门设计的方案，要进行合法性和合理性审查，确保其不受局部利益干扰。”
要合理配置“责、权、利”，避免“上面轻松、下面难受”。采访中，多名基层干部表示，个别政策存在强行摊派由改革带来的责任和成本问题，其执行效果可想而知。
例如，行政审批体制改革中，有的部门将“高含金量”事项搂着不放，将责任重大事项取消和下放；在有些改革政策设计中，存在“上级请客，下级买单”的情况。
江苏省发改委副主任赵建军、中央财经大学教授樊勇等人提出，防止“有责无权”削弱基层在政策执行中的积极性，政策制定时就要重视成本支付，尤其要厘清上下级之间的事权和支出责任；一些全局性改革在政策制定时可适当安排上级部门负担更多成本，为基层减负并减少顾虑，打通落地“最后一公里”。
消除执行链条中的“摩擦力”
政策执行靠干部。受访专家分析，有的地方、部门存在政策执行的力度递减、动作变形和观望、避责等求稳怕乱心态，主因是评价、激励机制不到位。要使政策落地顺畅有力，就要消除“摩擦力”。
完善考核评价体系，树立落实导向。多位基层干部建议，进一步加大考核中的落实权重，配套建立包括责任追究、督察巡查、社会参与评价等内容在内的综合考评体系。同时，健全自上而下的督察考评机制和自下而上的评估反馈机制。
目前，一些地方对政策制定和执行情况等的督察探索正在走向深入。
例如，安徽省分别制定省直单位和省辖市全面深化改革的督察考核办法，重点关注改革方案是否科学、改革举措是否有效、改革推进是否有力、改革效果是否符合预期等。
青海省出台《全面深化改革督察工作办法》，实行上级党委、政府对下一级层层传导的“分级督察”。
山东省按照“改革内容项目化、工作责任清单化、成果检验实践化”原则，每项改革都有责任清单和任务台账，做到各项工作都可细化、量化。
张林山等受访专家建议，减少案头督察等间接方式，更多到基层和一线直接督察；构建上下结合的立体督察体系，“如果说上级督察只是做到了内部加压，那么，外部评估则能在干群互动中校准航向，增强百姓获得感。”
另一方面，采访中不少基层干部说，政策的执行贯彻需要时间，也需要实践、纠偏、试错的过程。如果单纯以成效好坏作为评判标准，甚至轻言问责、不谈容错，就容易让基层失去落实的积极性，出现“宁可做得慢了挨批评，也不愿跑得快了被问责”的情绪。
记者采访中发现，去年出台的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》在干部中反响强烈。受访干部普遍认为，《意见》设立了“意外险”，为敢想者卸包袱；撑起保护伞，给敢干者开绿灯。但目前，有的地方仍存在对于容错机制不敢用、不会用等新问题。
受访专家表示，落实激励、容错机制重在廓清边界，明确哪些做法得保护，哪些要受处罚。将容错纠错机制落到实处，就要建立良性的工作考核机制和科学的责任分担机制，让基层干部更好地成为政策与群众之间的桥梁。
此外，要消除政策执行“漏斗”，还需进一步加强干部作风和能力建设，依法依规纠正推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为，打通政策落实“最后一米”。LW
刊于《瞭望》2019年第20期
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编 辑 | 唐朵朵
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