瞭望｜再推城镇化，一步好棋
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◆ 城市承载力不足的主要症结，在于以往“应急式”城市发展模式造成了城市基础设施、公共服务与营商环境的分散割裂，不利于城市功能提升和城市群衔接发展
◆ 要破解“分散割裂”这一瓶颈，核心是转变和提升政府在新型城镇化进程中的作用。由中央主持制定全国城镇长远规划，并选定一批事关长远的重点建设项目
◆ 新型城镇化之路，有利于释放内需潜力，提高劳动生产率，破解城乡二元结构，促进社会公平和共同富裕。世界经济和生态环境也将从中获益
文/张立群
作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。1978年我国城镇人口仅1.72亿人，到2018年，按照常住人口口径，我国城镇人口已达8.31亿人。40年间城镇人口新增6亿多人，仅增长部分就相当于美国总人口的两倍。
迅速推进的城镇化，为扩大内需和推进工业化提供了重要支撑，成为我国40年发展奇迹的重要动力源。
城市作为现代化的标志和重要载体，一直受到中央高度重视。党的十八大以来，曾分别于2013年和2015年召开中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，提出了推进以人为中心的新型城镇化的目标和要求，并对城市建设发展的目标、任务进行了全面安排部署。
在最新7月30日的中央政治局会议上，中央针对当前经济形势再次强调“提升城市群功能”；“实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施等补短板工程”等与新型城镇化密切相关的任务。
城镇化进程推进至今现状如何？未来还有多大发展空间？继续推进城镇化具有怎样的全局意义？破解瓶颈和着力方向是什么？思考好这几个问题，对于中国未来长期稳定发展非常重要。
▲ 2018年5月29日，浙江省德清县莫干山镇庙前村小学生在“莫干山居图”民宿里读书 翁忻旸摄
准确判断现阶段城镇化水平
首先，我国城镇化推进速度快，但在“城镇化内涵”和“城镇化率指标”上都还有较大的完善和推进空间。
我国城镇化推进速度较快。2010～2018年，我国常住人口城镇化率年均提高1.2个百分点，2018年我国常住人口城镇化率为59.6%，照此速率测算，再有9年我国城镇化率将达到70%，基本达到城镇化预期目标。
值得注意的是，由于公共服务和其他城市功能覆盖能力不足，在人口向城市大规模流动时，城市户籍并未完全放开，现有统计中有超过2亿人口是在城市“暂住”“栖身”甚至只是“挣钱”，还没有真正“落户”和“融入”城市，其在公共资源享用、城市生活品质及城市归属感上，都与全球通行的这一指标内涵存在差距。
指标内涵之外，我国的城镇化率提升潜力也仍然很大。从国际比较看，高收入国家城市化率大多在75%以上，美国目前为86%，日本为92%。以此观之，我国在实现70%的城镇化率后，仍有继续前推的巨大空间。
其次，我国城镇化水平不均，城市之间缺乏经济互补和功能衔接能力，不同区域的城市发展后劲存在明显差距。
自改革开放以来，各地城镇化建设基本是在财政分灶吃饭和领导任期责任制背景下快速推进的，也因此在全国600多个城市中，不同程度地存在着因“短期目标引领、分散发展”导致的城市缺乏总体规划和长远综合安排等问题，在城市基础设施、公共服务体系、城市功能等方面还不同程度地存在短期功利化、供给不充分、布局不科学、配套衔接不达标等问题，与现代经济社会发展需求和人民群众对美好生活的向往之间仍有很大差距。这从近年城市排涝系统在雨季的捉襟见肘即可见一斑。
全国600多个城市财力不同、能力不同、决策出发点不同，各个城市间的硬件水平参差不齐，再叠加上城市运营水平和营商环境的差异，使得不同城市的产业聚集水平差异大、城市人气提升速率差异很大，甚至出现一二线城市与三四线城市“冰火两重天”的情况：大城市人满为患，中小城市则人气不足。
从单个城市看，城镇化发展不均衡，会在很大程度上制约城镇居民住行需求的改善，从而制约房地产和汽车工业的发展，迟缓工业化步伐，影响产城融合水平和城镇化水平的提高。
从城市体系看，不同城市间产业和经济发展缺少互补、辐射和带动等系统关联，抑制了超大城市转向都市圈的路径，抑制了城市和城市群的进一步发展。
从区域角度看，由于南北方市场发育程度不同，加之市场保护、地区分割、行业封锁等问题叠加，南北方城市的产业聚集水平差距明显扩大，北方地区的城市发展潜力趋于弱化。
第三，城市建设水平、营商环境和城市治理水平与高质量发展要求间存在差距。
改革开放前，我国发挥体制优势，通过“工业优先”“集中力量办大事”，很快建立起了较为完备的工业体系，也因此在那一阶段，我国的城镇化严重滞后于工业化。
改革开放后，中国城镇化经历了一个必然的“快速补课”阶段。城市建设、城市产业发展、城市人口增长都创造了空前的高速度，同时也难免呈现出“粗放、低水平数量扩张”的特点。
城市布局多是在原有格局上“摊大饼”式扩张，埋下了城市交通和功能方面的“先天”隐患； 城市地下管网设施建设普遍被忽略，欠账严重，引发当前城市排涝功能等诸多问题； 基础设施、公共服务和房屋体系建设很多以满足当时迫切需要为主导，在坚固耐用满足长远发展需求方面不达标，在城市布局和城市体系建设方面缺乏整体和长远考虑。 一些小区布局配套不合理、不完善；不少小区的楼房没电梯，甚至个别住宅没有上下水配套。 此外在城市枢纽这类涉及城市长久运转能力和公共服务能力的保障工程建设上，待补的短板也较多。
硬件之外，前面提到的城市运营管理软环境方面更是提升空间巨大，如城市综合治理能力、公共服务、营商环境、市场监管、要素市场发育等。
差距就是潜力，也是我们下一步推进城镇化，继续使其在我国发展全局中发挥重要作用的巨大空间。
五大着力点破解瓶颈
在现有基础上进一步推进城镇化，重点是突破当前城市承载能力不足这一瓶颈。
城市承载能力不足，具体表现为超大城市进一步拓展空间有限，新的产业和人口进入超大城市门槛和成本过高，而大量中小城市又难以有效接续超大城市转移出的人口和产业。而且，尽管我国有一批二线城市近年崛起较快，但总体上仍在延续超大城市既有的发展模式，这些超大城市当前遇到的问题，未来这些城市很可能也同样会遇到。
造成瓶颈的主要症结，在于以往“应急型”城市发展模式，使得城市基础设施、公共服务与营商环境分散割裂。这种分散割裂，成为产城融合水平差异的重要原因，并进而导致人口聚集规模和城市发展水平差距拉大。
而城市发展水平、管理水平的显著差异，又对城市间协同、辐射带动、互补产生影响。这些问题会进一步加剧“大城市人满为患和中小城市人气不足”的矛盾，成为城镇化进一步推进的瓶颈制约。
要改善“城市环境建设分散”这一瓶颈，核心是转变和提升政府在新型城镇化进程中的作用。
第一，加强顶层设计，制定全国城镇长远规划。改革开放以来，随着城镇化持续快速推进，我国城镇数量和规模已有比较充分的拓展，城市布局轮廓已经初步显现。在此基础上，基于国际比较，统筹考虑我国国土资源环境条件，并根据现代化及未来中华民族长远发展所需编制全国城镇长远规划已具可行性，以明确远期布局和基础设施、公共服务等公益性长远能力建设目标。目前已有主体功能区规划编制实践，也有多个城市群规划编制的实践，加之2020年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将达到规划期限，因而由中央政府主持制定统揽全局，透视历史未来的全国城镇长远规划，既有必要性，也有可能性。为此，应该集中各个方面的知识和智慧，全力做好这一长远科学蓝图的绘制工作。
第二，根据全国城镇长远规划，组织城市群规划的编制。目前国务院已经批准的城市群规划有19个，下一步应在全国长远规划的指导下，突破地方和部门利益的籓篱，真正整体协同科学制定好城市群的长远规划，这些城市群的建设，要明确远期布局和基础设施、公共服务等公益性长远能力建设目标。
第三，根据全国城镇长远规划选择确定一批事关全局和未来的重大工程项目，以此落实全国城镇布局。
这些重大工程项目包括：
——保障长远需要的综合交通运输网络、城市群之间和城市群内部的综合交通运输网络等重大交通枢纽工程项目；
——事关全局和长远的水利、水运系统建设。其中既包括与水利紧密联系的高标准基本农田等重大工程项目，也包括城镇水源地保护与建设、完善城市排水与暴雨外洪内涝防治体系等重大工程项目；此外还有水运系统等重大项目；
——事关电力、通信、给排水、供热、燃气等长远保障能力的城市地下综合管廊项目建设；
——城镇污水处理及再生利用设施，雨污分流和污泥无害化处置，城镇生活垃圾无害化处理能力等方面的重大工程项目等。
要突出长远保障能力，坚持高标准、高起点、严要求，争取通过“十四五”和“十五五”两个规划期，充分利用我国重化工业的产能条件、重大工程施工条件，把事关全局和长远的基础设施体系骨架基本搭建到位，建成一批真正经得起历史检验，无愧于伟大时代的高水平工程项目。
第四，各城市应根据规划要求，面向长远提升城市公共服务和公共设施水平，落实好城镇老旧小区改造等系列城市补短板工程。
全面提升公共服务设施。包括学校、幼儿园、医疗卫生机构、文化设施、体育场馆、立体车库、住宅小区地下停车场等多个方面。
同时在长远规划指导下，加快实施城市基础设施、住宅的全面改造提升工程。
要落实好中央政治局会议提出的城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。
第五，考虑并做好长期建设债发行工作。为保障重大工程建设所需要的资金，应在中央统一协调下，做好长期建设债、专项债的发行工作。由于上述跨世纪的重大工程将在长时间内发挥效益，又因为中国经济基本面长期向好包含着巨大的高成长红利，可以考虑设计发行50年期以上的长期建设债以至永续债。围绕债券发行，应建立和完善相关评级、发行、上市流通等制度，完善监管。确保建设所需资金，同时积极促进债券市场和资本市场扩大发展。
在一个13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类历史上没有先例。只要我们城镇化目标正确、方向对头，走好一条新型城镇化道路，必将有利于释放内需的巨大潜力，提高劳动生产率；有利于破解城乡二元结构，促进社会公平和共同富裕。世界经济和全球生态也将从中获益。LW
刊于《瞭望》2019年第32期
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编 辑 | 喻千桓
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