瞭望｜回到真正以人为核心的城镇化
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◆ 科技创新的区位聚集规律，与第二产业的聚集规律不同，不仅是资本和技术聚集，更是人的聚集。没有人群的高强度聚集，很难出现核心技术、核心科技的发展与创新
文／尹稚，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长
卢庆强：清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任
今年是《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的总结年，也是“十三五”规划的完成年。目前我国城镇常住人口规模已超8亿。据预测，未来15到20年，中国还将有2亿到3亿人实现城镇化。
从高质量城镇化走向全面现代化的城镇化，是未来将持续数十年的进程。人的现代化是核心。
特别是在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，在世界百年未有之大变局下，以科技创新为核心的新发展模式、新旧动能转换尤为重要。城市作为科技创新的核心载体，将发挥日益重要的作用。
科技创新的区位聚集规律，与第二产业的聚集规律不同，不仅是资本和技术的聚集，更是人的聚集。没有人群的高强度聚集，很难出现核心技术、核心科技的发展与创新。
科创动能随人流动
人的聚集不是特指某一类人，更多强调的是人的整体素质提升。高密度人群聚集有利于多元人群获得更多交流机会，同时规模聚集将形成立体化的人才梯队和复合化的专业协同。某一行业人才的聚集，在短期内更有利于促进该行业水平的整体提升，并形成区域比较优势。人的聚集达到一定规模后，会催生新需求，尤其是各类具有门槛规模要求的消费需求，这将更有利于催生新业态新模式。
从最终结果的外在表现上，科技创新带来的人的聚集，和以往城镇化实现的人口聚集都是人的规模流动和空间聚集，但在聚集方式和重点区域上有所区别。
一方面，人的流动自由度将进一步增加。随着各种制度性障碍逐步消除，要素一体化体制机制逐步完善，人和各类要素的流动能够同步，在更好地实现公共服务均等化的前提下，人的流动自由得到切实保障，不会形成所谓的半城市化现象。
另一方面，流动自由度增加后，流动的方向将更为遵循经济社会发展规律，人口将向机会均等和宜居度更高的城市和地区流动，即用脚投票成为人口聚集的主要方式。人的发展机会与城市规模（即人的聚集度）成正比，促使人更多向大城市集中，而过度聚集在大都市核心区又会带来宜居度的下降。兼具机会和宜居的都市圈，将成为更具活力人群的首选重点区域。
如果用传统的招商引资模式，只强调打造产业链内闭合的技术环境或营商环境，而城市并不适合居住，未来可能不能带来更强的科创能力的聚集。因为这部分动能的聚集随人流动。
以人为核心对城镇化的三大要求
人的聚集与资本和技术的聚集，对城镇化的要求不同。
资本的过度聚集，更易导致财富向金字塔顶层聚集，带来阶层歧视、知识歧视等不公平现象，使人群以更快的速度转移分化，可能产生较严重的社会问题。
大规模工业化阶段关注的核心是生产，人的聚集服从于资本和技术的聚集，更多是“物”的属性。
在知识经济和人本时代，人成为经济社会运转的核心，首先关注的是“人”的属性，回到真正以人为核心的城镇化本义也在于此。人的聚集更强调包容性、宜居性、公平性，机会均等、服务均等、待遇均等，共治参与、全年龄友好城市建设等。这也是下一阶段城镇化的核心议题。
更好实现人的聚集，对全面现代化的城镇化提出了三大要求。
一是不同人群的社会融入。强调城市的包容性和多元人群和谐共处，首要是保障性住房和可支配住房供给问题，其次是提高进城农民等群体在城镇稳定就业的机会，关注其子女教育、医疗保险等市民化待遇，促进农业转移人口在城市的社会融入等，探索更加开放、民主的城市多元共治模式。
二是满足不同人群多样化需求的问题。根据中国收入分配研究院预测，“十四五”期间，我国中等收入群体将达到6.5亿人左右，文化、体育、健康、教育等重点领域服务需求将明显增加，智能化、个性化、体验式、定制型等消费新需求不断涌现，需要走以人民为中心，以绿色、人文、创新、智能为特征的内涵式、集约型现代城市发展道路。
三是资源环境友好和可持续发展问题。需要有效引导人们的合理需求，抑制过度消费，推进生态文明建设，统筹强化生态保护、土地等资源集约利用、健康服务保障的协同治理。
2020年初，中央财经委员会第六次会议部署推动成渝地区双城经济圈建设。成渝地区正成为中国经济发展第四极。近年成渝地区的高新技术产业、科创能力特别是人才的聚集、崛起，都已显示其具备成为更好、更高的战略高地的前景。（点击这里了解更多）
近几年，成渝地区双城经济圈人口回流特征明显。2010～2017年，作为曾经的人口流出大省、大市，四川全省常住人口增加约260万人，重庆全市常住人口增加约190万人。智联招聘数据显示，重庆和成都的2018年毕业生留存率均位于直辖市和省会城市前列，仅次于深圳和上海，一定程度上预示了成渝地区双城经济圈更大的发展潜力。
通过企业数量与授权发明专利数量进行相关性分析并聚类，可将全国340余个城市按年份分年聚类。以2017年为例，第四等级为“北上深”，代表了产业发展和创新引领的最高水平，第三等级包括重庆市、成都市、杭州市、广州市等新一线城市。成都市和重庆市作为西部的重要增长极，在2017年与“北上广深”一起构成了科技创新的钻石结构。
成渝做对了什么？在全国36个直辖市、省会城市和计划单列市中，成渝地区双城经济圈有两大长处：一是社会环境宽松活跃，带来较高的人才吸引力、较好的创新创业环境，以及较高的消费能力与活力；二是生活环境宜人，城市社区级别的服务设施的配备完善程度，优于众多城市，住房压力亦小于一线城市。相较于重庆，成都的各项评分相对更高、更为均衡。
三大挑战待解
目前我国以人为核心的城镇化工作稳步推进，“三个1亿人”目标有望如期完成。农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。棚户区改造惠及上亿居民。中西部地区就近城镇化进程稳步推进。积极推动户籍制度改革、推行居住证制度。绝大部分城市的入户门槛已拆除，农民进城的渠道已畅通。
同时，也应看到农业转移人口市民化质量不高，后续保障制度不完善；特殊人群的公共服务供给和民生保障不足，无法满足多元需求；城乡双向流动的机制尚未建立等。
全面现代化的城镇化实现更好的人的聚集和发展，还面临三个关键问题。
一是形成绿色生产方式和生活方式。以建立绿色城镇化绩效考核机制为重点，完善绿色生态规划、建设、管理标准体系，建设绿色健康城市；通过积极引导和干预，减少资源消耗、浪费和对生态环境的负面影响，建设健康中国和美丽中国。
二是积极应对人口老龄化。根据国家统计局数据测算，“十四五”期间老龄人口将增长8000万左右，进入深度老龄化社会，需大规模增加养老设施和提升养老服务，完善养老服务业社会支持政策。
三是建立完善城乡双向流动体制机制。推动城乡要素流动从乡—城单向流动转向城乡双向、多向流动，逐步破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒。LW
刊于《瞭望》2020年第46期
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