瞭望｜“十四五”期间，城乡发展围绕什么发力？

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◆ 没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化

◆ 如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村

◆ 从城乡分割到城乡一体化和城乡统筹发展再到城乡融合发展，反映了城乡关系的复杂性和不同发展阶段城乡关系所表现的主要特征

◆ 2019年底，我国城镇化率突破60%，城镇化和城乡关系由此进入一个新的发展阶段，城乡融合发展的条件基本具备

不断提高城乡发展的协调性

文 | 黄锟

作者为中央党校（国家行政学院）马克思主义学院教授

　　城乡互融共荣是实现社会主义现代化的重要前提。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，要求把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，推动经济结构更加优化，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，这为“十四五”时期城乡协调发展提出了目标，明确了思路。我们要立足城市和农村两个区域，紧紧抓住城市、农村两个区域的高质量发展和城乡融合发展这三个环节，不断提高城乡发展的协调性。

全面实施乡村振兴战略

增强农村发展内生能力

　　没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。

　　与城市相比较，当前农村发展的基础条件薄弱，比较优势和竞争优势明显不足，资源要素配置不足，农村发展缺乏良好的环境和条件。

　　首先，资源要素跨城乡流动仍然面临不少障碍。由于我国要素市场建设相对滞后，短期内城市资源要素“下乡”还无法完全规避长期以来形成的制度壁垒、文化壁垒、教育壁垒与投资壁垒等等。当前，农村土地的各项权能还不能完全实现，土地抵押、宅基地转让依然困难重重；农村金融市场发育滞后，农村融资难、融资贵问题突出；农村教育发展不足，人口逆淘汰和人才短缺严重；农村基础设施和公共服务供给不足，约束资本、人才等资源要素流向农村。

　　其次，资源要素跨城乡流动仍然面临成本高、收益低难题。当前，我国农业生产已经进入高成本、高风险的新阶段，同时又面临日益趋紧的资源环境约束，加之土地规模集中不足，城市资源要素投资于农村的显性风险较大。此外，农村基础设施不足也降低了农村资源要素的利用效率和收益。

　　第三，资源要素由农村向城市的单向流动仍将表现出巨大的惯性力量。我国资源要素长期向城市聚集，导致了土地、资本和劳动力等多重城乡剪刀差，农业和农村的弱质性强化。

　　推动乡村振兴，仅靠市场积累远远不够，需要借助政府力量，充分发挥政府作用，大力改善农村发展的环境和条件，加快提升农村发展比较优势和竞争优势。

　　一方面，加快形成农业农村优先发展的政策体系，依靠政策支持实现优先发展。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板，尽快形成农业农村优先发展的政策体系。

　　另一方面，在改善农村基础条件基础上形成比较优势和竞争优势，依靠市场力量实现内生发展。一是实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，强化县城综合服务能力，加快村庄和乡镇基础设施建设，改善乡镇教育、医疗卫生等公共服务供给，把乡镇建成服务农民的区域中心。二是不断深化农村改革，扩大农业对外开放，激活主体、激活要素、激活市场，调动各方力量投身乡村振兴。

完善城镇化战略

优化城市布局

　　在新发展阶段，从整体来看，我国城市，尤其是大城市已经进入后工业化阶段，需要完善城镇化战略，尤其是通过优化城市产业布局、人口布局、基础设施布局、公共服务布局，改善城市空间形态，加快引导城市优势资源要素向农村流动，充分发挥城市对农村地区发展的辐射带动作用。

　　“十四五”时期，要进一步完善城镇化战略，优化城市布局。

　　一是以城市群为主体形态，优化大中小城市协调发展的格局。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；尤其要继续以中心城市为内核，培育发展全国性、区域性大都市圈和城市群，更好地发挥中心大城市在促进可持续发展、城乡融合发展方面的示范带动作用。

　　二是优化中心城市和超大城市的空间布局。改进城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一条符合中心城市和超大城市特点和规律的社会治理新路子。尽快完成老旧小区改造，推进农民工市民化和城市基本公共服务均等化，加强城市外围地区基础设施建设，提高外围地区的吸引力、集聚力和承载力，推动城市多中心、郊区化发展。

　　三是提升中小城市和小城镇的公共设施和服务能力。明确政府的主体责任。公共设施和服务作为公共产品，具有较强的公共性和外部性，存在市场失灵的可能，必须主要由政府来提供。

构建新型城乡融合发展体制机制

加快形成新型工农城乡关系

　　从城乡分割到城乡一体化和城乡统筹发展再到城乡融合发展，反映了城乡关系的复杂性和不同发展阶段城乡关系所表现的主要特征。2019年底，我国城镇化率突破60%，城镇化和城乡关系由此进入一个新的发展阶段，城乡融合发展的条件基本具备。

　　“十四五”时期，从城乡发展现状、发展趋势、发展条件看，构建新型城乡融合发展体制机制、加快形成新型工农城乡关系，要着力围绕以下四个方面发力：

　　一是城乡发展目标的协调。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中不平衡不充分是主要矛盾的主要方面，而城乡发展不平衡是主要的不平衡，农村发展不充分是主要的不充分，所以，补齐农村发展短板是解决不平衡不充分发展的必然要求。补齐农村发展短板，从城市偏向的城乡非均衡发展战略转向城乡平等的城乡平衡发展战略。

　　二是城乡优先次序的选择。农业农村农民问题是关系国计民生和现代化建设的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。在不同的发展阶段，由于发展规律和客观条件的限制，必然存在不同的城乡之间优先发展次序的选择。在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向。但在工业化达到相当程度后，优先发展次序就要及时从城市优先发展转向乡村优先发展，推动工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

　　三是资源要素的双向自由流动。资源要素的流向对地区发展至关重要，引导资源要素向农村流动是实施乡村振兴战略的基本前提和重要途径。当前，资源要素向农村回流的拐点开始呈现，但仍处于起步阶段，资源要素持续向城市净流入的基本格局并未改变。必须抓住城乡资源要素互动增强的新趋势、新机遇，积极探索资源要素向农村流动的有效形式，更大规模、更广范围、更为持续地推动资源要素向农村流动。

　　四是城乡融合发展的制度化安排。推动实现城乡发展目标的协调、城乡优先次序的选择、资源要素的双向自由流动，从根本上讲都需要城乡关系和城乡制度创新，健全城乡融合发展的体制机制。“十四五”时期，要加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，健全城乡融合发展的体制机制。要健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动；健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制，把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提挡升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护；统筹城乡生产力布局，利用已有的要素聚集空间打造城乡产业要素共生平台，鼓励城市产业要素通过农业产业链的节点衍生新业态。LW

刊于《瞭望》2020年第50期

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