政策解码｜7亿人居住的县域，下一步如何城镇化？
陕西省安康市镇坪县城一角（2022年3月27日摄） 陶明摄
◆ 推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间，形成乘数效应和良性循环◆ 推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程，要尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要
◆ 县城经济管理权限小，统筹资源能力有限，强化人才、资金、土地等政策的支持力度对推进以县城为重要载体的城镇化建设至关重要
◆ 必须全面领会文件精神，避免片面理解和误读，把准四个关键点
文 | 欧阳慧 中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员
县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），这是继2020年国家发改委出台《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》以来国家又一次对我国县城建设的重大安排，进一步凸显了以县城为载体的城镇化在我国城镇化战略中的功能和作用。《意见》作为新时代指导我国县城建设的行动纲领，涉及产业发展、人口流动、城市建设、要素保障等四者关系的准确把握。要确保《意见》取得实效，必须全面准确把握文件精神，深化对以县城为重要载体的城镇化战略要义的认识，把思想和行动统一到党中央国务院的决策部署上来，扎实有序推进以县城为重要载体的城镇化。
县城在我国城镇化战略中发挥越来越重要的作用
一是县城已成为适应人口流动新态势、推进就近城镇化的重要载体。当前，随着国内外环境的变化以及城市生活压力加大，我国农民工回流趋势在加快，以县城为重要载体的就近城镇化趋势越来越明显。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40周岁至45周岁比例为67%。农民工回流趋势加快推动部分县城人口较快增长，县城已成为就近城镇化的重要载体，在我国城镇化格局中的地位愈加突出。推进县城建设，既有利于适应人口流动的新态势，引导人口就近城镇化，又有利于优化我国城镇化格局，提高县城在城镇体系的底部支撑作用。
二是县城已成为促进我国城乡融合、带动乡村振兴的关键支撑。县城，一头连接城市，一头服务乡村，是推动城乡融合发展和实现乡村振兴的重要节点，是构建新型工农城乡关系的关键支撑。需要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，一体设计、一并推进。2021年中央一号文件也指出，把县城作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。
三是县城已成为7亿左右县域城乡居民提供高品质公共服务、保障民生福祉的重要空间。县城既是县域政治经济文化中心，也是县域公共服务中心和人口集聚中心。一方面，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍；另一方面，农民到县城就医、农民子女到县城就学的趋势也愈加明显。我国现有的5亿农村人口大部分居住在县域内的乡村地区，还有2.5亿人居住在县城或县级市城区。推进县城建设，强弱项补短板，有利于为7亿左右县域城乡居民提供高品质生活空间，满足人民日益增长的美好生活需要，有效提升人民群众幸福感获得感安全感。
四是县城已成为构建新发展格局、形成强大国内市场的关键节点。当前，我国县和县级市数量分别为1472个和394个，二者共计1866个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。县城和县级市城区常住人口分别为1.6亿人和0.9亿人左右，共计2.5亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。由此可见，县城已经在我国构建新发展格局、形成强大内需市场中发挥至关重要的作用。与此同时，现阶段县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间，形成乘数效应和良性循环。
值得注意的是，推进以县城为载体的城镇化建设，并不是“一刀切”，而是加强政策引导，选择一批条件好的县城重点发展；也不是对发展都市圈、城市群、大城市的否定，而是夯实城镇体系的底部基础、完善城镇化空间布局的需要，按照“抓两头、促中间”的思路，在都市圈、城市群和县城充分发展的基础上，促进其他地级城市增强区域服务功能，推进形成大中小城市协调发展的城镇化格局。
坚持产业为先、品质为基、政策为要
推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程，要尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，按照《意见》要求，坚持产业为先、品质为基、政策为要，因地制宜补短板强弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。
首先，产业为先是县城建设的重要前提。产业兴，则县域兴。产业是县城建设的根基，直接关系到县域经济的高质量发展。当前，除“百强县”等少部分县城之外，我国相当一部分县城的产业发展不充分。与中心城市相比，县城产业发展的目标是重点解决当地就业、当地居民增收、社会稳定等问题，并为乡村振兴提供产业支撑。为此，《意见》把产业发展摆在以县城为重要载体的城镇化的突出位置，强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业；完善消费基础设施，围绕产业转型升级和居民消费升级需求，改善县城消费环境，等等。同时，针对不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全问题，强调要大力提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展。
其次，提升城市品质是县城建设的重要着力点。县城建设品质事关7亿左右县域城乡居民的美好生活需要，不仅关系到2.5亿县城居民的生活品质，也关系到对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力。当前，我国县城公共服务标准和实际供给远低于中心城市，县域优质公共服务资源较为短缺，公共服务供给与人口分布不协调，县城每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8床，超过70%的县低于全国平均水平；许多县城学位数量供给不足，“大班额”现象普遍等等。《意见》抓住这一突出矛盾，将县城作为引领县域发展的辐射中心，推动县城因地制宜强弱项补短板，大力加强县城市政设施建设和公共服务供给，提升县城人居环境水平。在市政设施建设方面，结合城市更新行动，对市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾设施、老旧小区改造、老化管网改造等方面提出了具体措施。在县城公共服务供给方面，《意见》既注重扩大总量，又注重提升质量，在完善医疗卫生服务体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施等方面提出了具体要求，特别是针对疫情防控中县级医院和疾控中心防控救治能力不强的问题，提出了推进县级医院（含中医院）提标改造和县级疾控中心建设等。在县城人居环境方面，注重传承延续历史文脉，厚植传统文化底蕴，打造蓝绿生态空间，形式绿色低碳循环的生产生活方式，营造高品质的生活空间。
三是“人地钱”协同改革是县城建设的重要政策保障。县城处于城镇体系的底部，相比其他类型城市，县城经济管理权限小，统筹资源能力有限，强化人才、资金、土地等政策的支持力度对推进以县城为重要载体的城镇化建设至关重要。为此，《意见》围绕“人来了怎么办？钱从哪来？地怎么用？”等突出问题，推动“人地钱”协同改革，完善政策措施，增强县城持续发展能力。在农业转移人口市民化机制方面，提出了全面落实取消县城落户限制政策、保障进城落户农民的“三权”、健全省以下的“人钱挂钩”“人地挂钩”政策。在投融资机制方面，《意见》提出了对符合条件的公益性项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点等含金量高的政策举措。在保障县城正常用地需求方面，提出了合理安排新增建设用地计划指标、规范建设用地二级市场、稳妥开发低丘缓坡地、稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市等措施。
推进实施要把准四个关键点
推进以县城为重要载体的城镇化建设，贵在落实。必须全面领会文件精神，避免片面理解和误读，把准四个关键点，保证《意见》提出的各项任务和政策举措沿着正确方向前进。
一是分类推进，切忌“一刀切”。我国县城数量大、类型多，自然禀赋和发展路径也各不相同。在县城建设中，要分类指导，差异化对待，切忌“一刀切”。对大城市周边县城，要融入邻近大城市发展，主动承接人口、产业、功能疏解，强化快速交通连接，发展成为卫星县城；对专业功能县城，要培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力；对边境县城要完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力；对农产品主产区县城，要集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业；对重点生态功能区县城，要有序承接生态地区超载人口转移，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源；对人口流失县城要严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。
二是规划引领，切忌“不谋而动”。坚持“一县一策”，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定发展路径，科学编制和完善建设方案，按照“缺什么补什么”原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。
三是试点先行，切忌“一哄而上”。2020年，国家选择了发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低的120个县及县级市开展了县城建设示范工作，占全国县及县级市的约6%，其中湖北、浙江、江苏、广东、福建、山东各10个，西部和东北地区有条件县城31个，其中边境城市5个。推进以县城为重要载体的城镇化建设要率先在示范地区推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式，增强县城综合承载能力。在示范工作基础上，及时总结推广典型经验和有效做法，稳步有序推动其他县城建设。
四是守好底线，切忌带来破坏和风险。严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界；守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，禁止拆真建假、以假乱真，严禁随意拆除老建筑、大规模迁移砍伐老树，严禁侵占风景名胜区内土地；要防控灾害事故风险和防范地方政府债务风险。
原题《把准方向推进以县城为重要载体城镇化建设》
刊于《瞭望》2022年第21期
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总监制 | 史湘洲
监 制 | 杨 越
编 辑 | 喻千桓
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