瞭望｜“硅幕”背后的数字治理博弈
2022年3月2日， 参观者在西班牙巴塞罗那举办的2022世界移动通信大会上体验虚拟现实技术 新华社 / 法新
◆ 信息通信技术供应链曾被视作全球化的典型象征，但在此轮“去全球化”的浪潮中遭到严重破坏
◆ 美国和欧盟分别主导了全球最主要的两大数字治理体系，治理重点各有不同，但均致力于将自己的治理方式推广成全球规则和标准
◆ 本期《瞭望》专题报道《全球科技新博弈》，一组5篇，此为其中一篇，更多内容可点击文末列表阅读
文 | 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧研究所
以互联网和大数据、云计算、物联网、人工智能、新一代移动通信技术等为代表的数字技术将决定未来竞争格局，数字技术和数字治理正在成为大国战略竞争的新高地。
大国博弈新焦点
信息通信技术供应链曾被视作全球化的典型象征，但在此轮“去全球化”的浪潮中遭到严重破坏。美国牵头组建“民主科技联盟”，日本加紧推动“基于信任的数据自由流动体系”，试图打造美欧日数字流通圈。印太-亚太地区成为数字博弈的重点区域。
数字治理规则与价值观挂钩的趋势增强。一些国家将数字技术与法治、制度乃至人权等挂钩，如美国推动以价值观为基础的数字外交；欧盟委员会在《欧盟智能战略》白皮书中提出启用“可信赖的基于欧洲价值观和规则的人工智能”，在《数字服务法案》中强调要建立与欧盟政治价值观相配套的网络防火墙机制。
数字治理及其规则竞争更趋激烈。近年来，美国打出所谓“数字自由主义”旗号，利用世界贸易组织、亚太经合组织以及《美墨加协定》《美日数字贸易协定》扩展其全球利益。同时，美国还主导建立《亚太经济合作组织跨境隐私规则》。欧盟除了推出《通用数据保护条例》之外，还发布《塑造欧洲数字未来》战略文件，提出要制定全球数字合作战略，并在七国集团、世界贸易组织和联合国等平台推广欧盟方案。一些中等经济体也试图打造数字伙伴关系，争取在数字治理规则上拥有更大话语权，如新加坡、新西兰、智利签署《数字经济伙伴关系协定》。
全球数字保护主义趋势更加明显。近年来，数字主权日渐成为国家核心利益的重要组成部分，各国围绕数字主权的利益诉求、立场分歧与博弈全面展开，美日欧等在实践中不断行使立法、执法和司法管辖权，为数字空间定规立制。
全球数字治理竞争格局
目前，从全球数字治理格局来看，美国和欧盟分别主导了全球最主要的两大数字治理体系，两大体系治理重点各有不同，但均致力于将自己的治理方式推广成全球规则和标准。日本、中国、俄罗斯、印度、加拿大、韩国等主要国家在数字治理方面也逐渐形成了自己的特色，但在全球数字治理主导权、话语权方面尚不足以与美欧相匹敌。
美国的战略意图是通过数据跨境自由流动扩展全球数字霸权利益，并逐步形成数字治理的“美式模板”。在“美式模板”中，美国对外倡导所谓自由贸易，要求世界其他国家打开市场、降低市场准入门槛，提出了数据跨境自由流动、非本地化存储、维护平台免责等主张。美国的目的是打开国际市场，方便美国大型跨国科技企业进军海外市场并获得垄断利益，主要抓手是区域和双边协议，如《美墨加协定》《美日数字贸易协定》。对内方面，美国并没有执行其所倡导的数据自由跨境流动和非本地化存储规则，而是制定了关键数据本地化存储的要求，并且通过立法授权更为严格地审查外资对美国企业的收购，动用税收、金融、财政、司法等综合手段，以全政府战略维护美国在尖端领域的全球优势。由此可见，美国对外对内完全施行的是双重标准。
利用巨大的统一市场和寻求数字主权，欧盟意图向世界推出更多欧洲标准。目前，欧盟已签订数十个自由贸易协定，数字贸易与数字治理规则零散地分布在电信、知识产权、投资以及金融等相关章节。与“美式模板”不同的是，欧盟会针对不同国家的发展情况在数字贸易与数字治理政策上灵活处理。对内方面，由于欧盟缺少数字领域的大型跨国公司，而其内部市场中存在大量美国企业，所以欧盟以完善内部规制、加强对大型平台企业的管理来实现自身的政策主张。例如，斯诺登事件后，欧盟加强个人隐私保护，出台并实施了《通用数据保护条例》，此举引发了世界多国出台相关数据保护法律法规。在平台治理方面，欧盟于2020年先后出台了《数字服务法案》和《数字市场法案》，重点加强对平台企业的监管，与美国所倡导的平台免责不同，欧盟更加强调大型平台在市场资源配置中的公平性，并加大反垄断调查力度。此外，欧盟还通过严格执行外商投资审查、强化市场秩序等举措谋求竞争优势。
积极参与全球数字治理规则制定
新形势下，中国需瞄准全球数字贸易与数字治理规则发展方向，积极参与双边、诸边、多边数字贸易与数字治理规则谈判，围绕重点数字贸易与数字治理相关议题，提出中国方案及政策框架。
第一，全面提升数字治理水平，积极推动数字领域高水平开放。
一是加快构建并完善促进数字治理的重要基础性制度安排。主要包括：完善跨境数据流动制度，考虑与相关国家和地区共同建立“白名单”制度，强化数据出境后风险评估监管；完善外商投资安全审查管理制度，针对重大数字基础设施、关键数字安全技术、重要算法软件等产品、敏感领域数据等实施审批或备案管理；完善反制法律工具，应对美欧的长臂管辖，参考美欧数据出境监管法规，将相关法律的效力延伸至域外。
二是有序扩大数字领域的市场准入与开放，支持自贸区（港）制度创新先行先试。支持海南自贸港、上海自贸区、粤港澳大湾区、北京数字贸易试验区、数字服务出口基地等区域组建数据海关、设立离岸数据中心，进一步推动建立数字自由贸易区，在区域内推进先行先试。在守住安全底线的前提下，放宽增值电信、云计算等数字领域的市场准入要求。
第二，积极参与双边、诸边、多边经贸谈判，提升国际规则制定话语权。在数字治理的国际经贸谈判上，应采取双边、区域、多边及中美欧平衡路径齐头并进与相互配合策略。
多边路径方面，积极推动在世界贸易组织等多边框架下增加若干数字贸易与治理规则，如纳入跨境数据流动、隐私保护、数字服务和技术壁垒等相关条款。
区域路径方面，推动开放式诸边协定谈判，利用亚太经济合作组织、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等已有区域贸易协定框架，加快RCEP数字贸易条款升级；以参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》谈判作为中国数字领域制度型开放契机，加快对接高标准规则议题谈判步伐。
双边路径方面，中国的自贸协定正在加速扩容，应将数字经贸规则与数字治理作为重点谈判领域，大力推动以合作为导向的数字经贸规则和政策协调框架，加快升级自贸协定谈判的数字贸易条款及制度安排。
中美欧平衡路径方面，利用美欧在数字领域的利益分歧及欧盟数字主权诉求，争取战略合作空间。对美国可采取弹性谈判策略，将争议较大的数字安全、数据本地化等议题暂时搁置，而在隐私保护、市场准入、知识产权、数字税及人工智能、区块链治理等议题上开展合作；对欧洲则应管控分歧，创造机遇重启《中欧全面投资协定》谈判，同时深化双方在数字技术、数字标准、数字服务市场、数字基础设施等领域合作。
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● 科技创新受政治裹挟的现象更加普遍，“政治正确”更大范围地波及科技发展
● 各国都寻求“科技突围”，把科技放在更加重要的地位上，国家间技术优势变迁和人类整体技术跃升速度将被加快
● 相关国家加大科技独立研发进度，从而促进高科技产品和系统服务加速诞生，这在未来若干年会成为一种新趋势
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● 美欧押注半导体产业政策释放强烈信号，半导体产业竞争将进入美欧政府深度介入半导体全产业链重塑的新阶段
● “2022年美国竞争法案”和“欧洲芯片法案”在领导机构、资金配套、技术路线等方面进行了全面制度安排
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● 信息通信技术供应链曾被视作全球化的典型象征，但在此轮“去全球化”的浪潮中遭到严重破坏
● 美国和欧盟分别主导了全球最主要的两大数字治理体系，治理重点各有不同，但均致力于将自己的治理方式推广成全球规则和标准
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● 尽管全球能源转型取得积极成效，但最新的研究表明距离实现《巴黎协定》目标仍有较大差距
● 全球温室气体排放要降低至本世纪末的100亿吨以下，将主要依靠能源技术创新来实现
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● 科技革命正将国际政治从“地缘政治时代”带到“技术政治时代”，美国加速布局“技术联盟”，构建“技术政治时代”的科技霸权
● 美欧贸易与技术委员会（TTC）是“技术联盟”体系版图的重心，也是美国拉拢欧洲国家联合对华的重要战略举措
● 通过意识形态共识建立“技术联盟”是“软连接”，而通过半导体联盟建立的“技术联盟”成为“硬连接”
● 面对加速演进的世界大变局和复杂激烈的技术政治战略博弈，全球科技创新网络正在深度重组，或出现不断扩大的“创新梯度”或“创新鸿沟”
刊于《瞭望》2022年第22期
总监制 | 史湘洲
监 制 | 杨 越
编 辑 | 喻千桓
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