瞭望｜金融改革化险应“防未病”“治已病”有效结合
◆ 高风险机构处置，要坚决避免通过不良资产假出表、假注资等方式让机构假脱险
◆ 当前，要“防未病”和“治已病”相结合，扎实推进中小金融机构改革化险
文 | 中国人民银行金融稳定局局长 孙天琦
防范化解金融风险攻坚战以来，一批紧迫性、全局性的突出风险点得到有效处置，金融脱实向虚、盲目扩张的局面得到扭转，金融风险整体收敛、总体可控。
近年来，中国人民银行不断加强金融风险识别和预警，按季度对银行业金融机构开展评级。对评级较好的机构，着力建立监测预警体系，提早将潜在风险隐患消灭于萌芽状态。对“亚健康”机构，着力推动改革化险，防止劣变为高风险机构。
目前，部分地方法人机构仍属高风险银行业机构，但总体数量比峰值下降一半左右。对此，仍应采取有力措施压降存量，同时推动建立硬约束的早期纠正机制，督促增量风险限期整改，不纠正即处置，避免高风险机构淤积和区域性集中，减少金融消费者、投资者损失，减少处置中的公共资金损失。
【当前银行业整体稳健，风险可控】
我国银行业总资产在金融业总资产中占比超过90%，银行稳则金融稳。央行评级结果共分11级，分别为1～10级和D级，数值越大则风险越高，D级表示机构已倒闭、被接管或撤销。
2021年四季度央行评级结果显示，参评的4398家银行业机构中，在安全边际内的1～7级机构有4082家，占参评机构的93%，资产规模占参评机构的99%。其中，24家大型银行评级始终保持在1～5级的优良状态，资产规模占参评机构的70%，是整个金融业的压舱石。8～10级和D级高风险机构316家，资产规模仅占参评机构的1%。但不可否认，少数机构出险带来的影响仍较为恶劣。
2018年以来，高风险机构数量先增后降，目前已较峰值压降近五成。2018年一季度共420家，2019年三季度达到峰值649家后逐步下降至2021年四季度316家。目前全国11个省（区、市）已无高风险机构。
【“防未病”和“治已病”一体抓】
金融风险是不断动态演化的。评级良好机构和高风险机构处于不同的风险演化方向和阶段，风险传染的性质和烈度不同，化解方法、重点和难度也不同，须基于评级结果分类施策、分段管理，一体推进“防未病”和“治已病”。
由于金融管理部门的评级滞后性不可避免，高风险机构暴露时，风险、损失已成事实，“治已病”可能延误风险化解的最佳时机，增加风险处置成本，因此要更多关注“防未病”。
金融风险的积聚早期往往有迹可循，但有些早期异常指标容易被忽略，或被误认为是快速发展的表现。近年处置的出险机构中出现了不正常的高速扩张，市场约束、监管预警和外部审计监督失灵。
这些机构出险前，市场和金融机构或持续给予高评级，或为其承销债券股票，或斥资购买债券股票、向其发放贷款。同时，外部审计监督也基本失灵。部分案例中，会计师事务所在机构出险前长期出具无保留意见的审计报告。
各相关管理部门监管预警失效，对异常指标反应不敏锐、纠偏不及时，处置时机延误，风险不断扩大。
【对1～7级机构建立监测预警体系】
人民银行金融稳定部门通过总结高风险机构和“爆雷”工商企业出险前的异常指标特征，于2020年四季度针对1～7级银行建立预警机制，及时发现异常指标和苗头性风险，探索了基于央行评级、分类分级的风险监测预警处置框架。
预警指标涵盖扩张性风险、同业风险、流动性风险、信用风险、综合风险五个方面。在指标选取上，考虑存量风险和增量风险，兼顾总量问题和结构性问题，重点关注问题比较突出的票据业务、同业业务、无网点区域的异地业务扩张、线上联合贷款、第三方互联网平台存款和银行承兑保证金存款等领域。
预警措施上，一是发送风险警示函、约谈高管等，及时提示风险，督促银行对异常指标涉及的相关业务进行整改；二是将被预警银行纳入重点关注名单，定期跟踪其主要经营指标；三是将被预警银行异常指标情况作为央行评级和存保收费的重要参考，必要时下调评级、提高存保费率，真实反映机构风险。
2020年四季度至2021年四季度，人民银行共开展5次银行风险预警工作，累计对评级1～7级的187家银行实施预警274次，发现众多典型案例。其中，预警风险类型以同业风险和扩张性风险为主，合计224家次，占比82%；机构类型以农村商业银行和村镇银行为主，合计209家次，占比76%。
从5次预警来看，被预警银行大部分集中在4～7级。其中，超过七成的被预警银行在随后两个季度内即退出预警名单。例如某银行的域外贷款占比从43%降至当年末25%等。
实践发现，抓早抓小“防未病”，在银行评级尚好时介入整改，对异常指标及时纠偏，效果明显。
【重点关注安全边缘的7级机构】
当前，部分省份的7级机构占比偏高，应针对性摸排7级机构，着力防止其劣变为高风险机构。
理论上，央行评级总体应呈正态分布，近年来评级结果也符合这一规律，其中处在安全边缘的7级机构占比约15%。但有的省份尽管8～10级高风险机构不多，7级机构占比却接近50%，大幅高于全国平均水平。
原因或在于，央行评级得分80%源于定量指标，20%源于定性指标即主观评分。从评级迁移情况看，评级恶化下迁至7级的机构多为财务指标恶化、MPA宏观审慎评估不达标等。评级从8～10级改善上迁至7级的机构多受益于地方政府专项债补充资本金，资本充足率等指标大幅改善。
需重点关注的，是主观评分较高的7级机构。
一方面，在评级从1–6级劣变至7级的机构中，部分机构的定量评估结果大幅下降，但依靠主观评分勉强获评7级，未跌入8～10级，其潜在风险状况可能接近高风险机构。另一方面，部分8～10级的高风险机构定量评估结果不佳，依靠主观评分改善至7级，逃离高风险机构序列。
因此，须及时防止假脱险和风险掩盖。
一是防范风险劣变。随着高风险机构不断压降，一些机构退出高风险序列后被评为7级，但大多底子薄、身子弱，更需要审慎经营。一些机构从较好评级落至7级，是高风险机构的“后备军”，须密切关注其日常经营管理，从源头上防止劣变。
二是杜绝高风险机构假脱险。风险化解要坚持依法合规、实事求是，坚持不良资产清洁出表、风险真实有效出清，不得做假账。
三是评级不可注水，要客观反映风险状态。一批机构得益于人为操控和粉饰，停在7级、堆在7级，高风险机构看似不多，但却严重影响金融管理部门的判断。
总体上看，高风险机构处置，要坚决避免通过不良资产假出表、假注资等方式让机构假脱险，防止高风险机构卷土重来。
【早期纠正机制部分失效】
2004年《中华人民共和国银行业监督管理法》规定，银行违反审慎经营规则的，应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为产生严重后果的，监管部门可以通过暂停部分业务、限制分红、责令控股股东转让股权、责令调整董事及高级管理人员等措施，要求银行机构纠正风险。
2012年《商业银行资本管理办法（试行）》明确，监管部门可根据问题银行资本不达标的严重程度，采取逐步增强的风险纠正措施。
2015年《存款保险条例》规定，投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。
……
尽管法律法规对早期纠正有明确规定，但部分省份落实存在难点。
早期纠正在此类省份失效，具体表现为，持续多年的高风险机构，资产规模仍每年增长10%至30%不等；高风险机构的董事长、行长还兼任其他机构的董事长、行长；部分省份允许、默许高风险机构搞创新业务，如第三方互联网存款等；早期纠正措施严重滞后，在机构资本充足水平降低的初期并未显效，导致其最终劣变为高风险机构；一些部门处置高风险机构时偏软、偏慢甚至“捂盖子”，寄希望于原班人马、原有文化、原有机制来做大资产规模甚至做新业务，把亏空补上来。
其中有主客观因素，但关键在于主观因素。
一是部分省份期望通过高风险机构继续做大规模来化解风险，启动早期纠正机制的动力不强；二是部分省份的监管部门履职不积极主动，以期在不改变公司治理、内控制度等情况下让高风险机构恢复生机，反而导致损失扩大；三是个别省份经济不景气、专业能力不够，风险化解进展较慢。
同时，早期纠正缺乏限期执行要求和强制性，也是制度有待提升之处。
国际上，为防止问题金融机构损失扩大、风险外溢，主要经济体均为早期纠正及其关键环节设置了明确的时限要求和触发条件。
在我国，现行法律法规中的一些条款缺乏时限要求和操作性，导致有些地方在执行时存在弹性空间。
【强化早期纠正硬约束，不纠正即处置】
对增量高风险机构，应探索强化早期纠正硬约束，限期整改，不纠正即处置，防止高风险机构淤积。
2022年4月，人民银行金融稳定部门印发关于高风险银行硬约束早期纠正相关工作方案，先期选取风险底数基本清晰、没有高风险机构或高风险机构数量较少的省份开展试点。
第一步是确定早期纠正机构名单，将最近一次央行评级中认定的增量高风险机构列入名单；第二步是早期纠正准备。在地方金融风险化解委员会框架下，地方政府、监管部门派出机构、人民银行分支机构、存款保险公司等共同研究形成备忘录，明确设置12个月的早期纠正期限，并强制处置未达到早期纠正目标的机构；第三步是实施早期纠正。一方面，地方政府及相关部门成立联合工作组对机构进行必要管控，支持其采取措施化险。另一方面，坚持底线思维，做好强制处置工作准备；第四步是强制处置。限期未达到早期纠正目标的，监管部门会同地方政府及相关部门将积极引进战投、清理债权债务、妥善处置资产、减少风险外溢，确保风险收敛直至最终化解；第五步是追责问责。依据有关规定，适时对风险形成和风险处置中的不当行为启动问责程序。
当然，早期纠正不限于高风险机构，对资本充足率不达标等问题机构的早期纠正应更加主动、前瞻。越早着手，化险难度相对越小。
对存量高风险机构，要突出重点，有序、有效压降。重点是存量高风险机构集中的几个省份，地方政府应用好专项债补充机构资本，引进战投，推动兼并重组，优化组织结构。同时，要依法平衡好处置成本在市场和政府之间、中央和地方之间、当期和未来之间的分摊，有效防范道德风险。
【多管齐下推进中小金融机构改革化险】
当前，要“防未病”和“治已病”相结合，扎实推进中小金融机构改革化险。
一是完善针对评级良好机构的预警体系，及时将风险苗头消灭在萌芽状态，节约风险处置的经济成本、社会成本。需要注意的是，经营指标异常不代表机构一定会出险，这仅是高风险机构的必要非充分条件，有的机构可能就是“偏科生”。
应充分利用现有数据库，丰富预警指标体系，扩展定量指标，如股权集中度等；创新定性指标，如公司治理、企业文化等。要提高预警的科学性、前瞻性和精准性。同时结合央行评级、压力测试、现场评估等日常工作，深入摸排被预警机构真实风险情况，指导其及时纠偏。
二是完善法律法规体系，明确硬约束早期纠正机制的法律地位，明确时限要求，增强强制性。借鉴国际金融监管改革经验，结合我国具体实践，在法律法规上进一步明确对高风险机构采取早期纠正的触发情形、具体措施和限期整改硬约束。
2022年，在《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》中，已明确金融机构发生监管指标异常波动等风险情形的，金融管理部门可要求其限期整改，但没有明确时限要求。《商业银行资本管理办法（试行）》《存款保险条例》和《中华人民共和国商业银行法》（2020年修改建议稿）中也均涉及早期纠正内容，但未提及限期整改，没有明确时限要求，建议金融立法、修法时给以明确。同时，对非法金融活动也要早发现、早认定、坚决处置。
三是各方合力化解风险。压实金融机构及其股东的主体责任，用机构自有资产、股东救助、引入战投等市场化渠道筹集资金开展自救。如果机构资不抵债，股东股权应依法清零，大额债权人也要依法吸收损失，行业保障基金也要发挥补充作用。地方对成立金融机构、发展金融业的积极性很高，对处置金融风险也要保持同样的积极性，落实由地方党政主要领导负责的风险处置机制。
同时，监管部门要切实落实监管责任，补齐监管短板，提升监管效能。存款保险基金发挥好处置平台的作用。人民银行加强流动性管理，必要时按程序给予流动性支持，依法履行好最后贷款人职责，防范系统性风险。
总体上，推进改革化险是一项系统性工程。在压降存量的同时，通过硬约束早期纠正措施来减少增量，不断压降高风险机构数量。
此外，小机构的早期纠正相对容易，应更加重视资产规模全国排名靠前的、外溢性更强的中型全国性金融机构。要不断提高监管有效性，即准入环节和持续监管环节，筑牢防范金融风险的第一道防线。
根据我国金融市场结构和发展演化趋势，金融风险监测预警处置体系应该包括三层，第一层为以商业银行和信贷资产为主的传统金融风险监测预警处置体系；第二层为以非信贷资产、新型金融机构和金融市场产品为主的新型金融风险监测预警处置体系；第三层为金融科技Fintech创新风险跟踪预警处置体系。其中，第二层和第三层日渐重要。
宏观上看，要有效进行逆周期调控，化解相关行业风险，提振相关区域经济，为维护金融稳定打牢宏观根基。
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总监制 | 史湘洲
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