资本借壳追逐财政补贴？农业合作社的困局与突围
■ 在资本等强势利益主体影响下，不少地区高速发展的农业合作社呈现着不同程度的虚假繁荣现象
■ 非农市场主体的热情与农民参社的疏离，形成鲜明对比的背后，是涉农补贴政策和财税政策没能真正对接农民实际利益
作者为四川省乐山市中国特色社会主义理论研究中心研究员
2003年，党的十六届三中全会就提出要大力发展农村合作经济组织。自2006年10月《农民专业合作社法》通过以来，农民专业合作社发展迅猛。截至2014年底，农民专业合作社128.88万户，比上年底增长31.18%，出资总额2.73万亿元，增长44.15%。
现在，农民专业合作社已经成为农村继个体工商户、私营企业、各类有限责任公司之后的第四大市场主体。
与此同时，农业合作社在基层农民中却频遭冷遇。有关统计显示50%左右的农民专业合作社徒有其名，不少农业合作社只是挂了一个牌，只是“资本下乡”、“部门挂联”分享相关补贴后扔下的空壳。
缘何爆冷？这是因为，对农民而言，要享受农民专业合作社的补贴政策，就要达到一定的规模，达到一定的规模，就要办各种各样的手续，就要交各种各样的费税，几乎等于“自找麻烦”。这可谓农民专业合作社爆冷的总根源。
资本借壳追逐财政补贴
一般情况下，申办农民专业合作社，涉及工商、公安、税务、质监、银行、农业等多个部门，提交几十份材料，耗费几十乃至上百个工作日。而且，一些部门还不乐意办。因为发了证，又不收费，更不收税，还要担责任。
面对众多程序，有的要收费，有的要年检，本来就没有多少资本的农民，很难承受。以致大多数农民专业合作社，都是在农户分化、部门和资本“下乡”的畸形格局中生存发展：
一类是资本与部门或者乡镇、村干部合作当老板，农民跟着走；另一类是农民自己当老板。笔者调查50个农民专业合作社，农民跟着走甚至不晓得的占多数。资本和部门热衷搞农民专业合作社，多数是因为“下乡”的资本除节约交易费用外，还可以获得财政补贴。
不少农民专业合作社，把社员分为“投资股”和“名义股”：少数“投资股”社员拥有合作社的大部分股金，控制着合作社的决策等几乎所有事务，参与盈余分配。其他“名义股”社员每人只需交50元或100元股金，只有参加培训的权利，不能参与合作社管理，也不能参与盈余分配。
有的合作社由本地“大款”或龙头企业领办，包括税收在内的优惠大多成了这些人的囊中之物，不但真正的弱者联合组织发育困难，农民没有得到应有的实惠，而且资方和企业主导的合作社更容易因短期目标逐利驱动，使生态环境遭到了严重的污染乃至破坏。
特别是部门、乡镇和村干部掌握着公共财政对合作组织的分配渠道，部门和下属经营机构剥离前，一般会选择和其经营领域相关的产品或服务去组织合作社，以利于“肥水不流外人田”。部门和下属经营机构剥离后，脸熟、感情深浅就成为决定因素。
由于农民专业合作社对于资本和部门寻租具有双重效应，资本和部门的现实选择就是扶持精英农户，抑制普通农户，通过组建大农主导的合作社实现其既节约交易成本又相对保证垄断收益的目的。
比如某省规定，种粮大户补贴，30～100亩，每亩补助40元；100～500亩，每亩补助60元；500亩以上，每亩补助100元。但到了某县，100～300亩，每亩补助40元；300～800亩，每亩补助60元；800亩以上，每亩补助100元。退耕还林补助、金土地建设补助、各种养殖补助等等，都是如此。
农民专业合作社审核登记，有的以社会团体的形式在民政部门，有的以企业的形式在工商管理部门，有的在农业管理部门，就是在部门、乡镇和村干部追逐财政补贴中诞生。而多数农民除了获得“农业支持保护补贴”（粮食直补、农资综补和良种补贴），始终被排除在各种大户补贴和各种合作社补贴、水利设施建设补贴和土地整理补贴（金土地工程）等补贴大头之外。
农业合作社缴税背离本意
调研中发现，不少农民认为，加入农民专业合作社，本意是想抱团取暖、规避风险，但令人疑惑的是，在农业税都已取消多年情况下，为什么成立农民专业合作社还要缴税？许多农民也因此脱离农民专业合作社。
一是增值税有征有免让农户摸不清。
增值税有征有免，所得税也有征有免，同一项收入有征增值税不征所得税的，有征所得税不征增值税的，经营方式、经营范围的多样性与政策的复杂性叠加在一起，理解上容易产生歧义，执行中也容易发生偏差。
比如，现行增值税政策规定，农膜、批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机免征增值税，不分销售对象。而财税有关文件规定，农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机免征增值税，又规定了销售对象，搞得农民专业合作社“骑虎难下”。
二是税收核定征收方式加重合作社负担。
财政部、国家税务总局《关于专业合作社有关税收政策的通知》和《增值税条例》规定：减免税优惠政策主要集中在农民专业合作社的初加工领域，深加工没有优惠政策。涉及农民专业合作社的农机维修服务，在通知和条例上也没有明确列举，与支持“三农”的大政方针不相适应。
《企业所得税法》规定：“企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。个人独资企业、合伙企业不适用本法。”农民专业合作社与其成员之间的交易活动，是不以盈利为目的的互济互利行为，本质上是一种服务与被服务的关系，但在实际税收征管中，对大部分合作社所得税采取核定征收方式。
三是在工商管理中身份模糊。
目前，享受税收优惠政策的农民专业合作社，在期间费用的分摊上还缺乏明确规定。《农民专业合作社法》规定：设立合作社时不需要提供验资报告，只要“出资成员签名、盖章的出资清单”；规定“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”。
工商部门的营业执照中，却没有明确农民专业合作社的单位性质、注册类型，所属行业等，致使税务机关在为农民专业合作社办理税务登记时，也无法准确划分单位性质、注册类型、所属行业等。
四是企业和个人所得税优惠严重不足。
征税过程中，税务部门视农民专业合作社为企业。年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元的，企业所得税只能减按20%缴纳。根据个人所得税法规定，税后利润及盈余分配给个人的，包括盈余公积金转增个人份额的，视为股息红利所得，应按20%税率缴纳个人所得税。这也使得农民专业合作社不愿意搞大，又因为小，缺乏带动能力和抗风险能力。
农业合作社突围路径
其一，建立协调机制，打破部门割据。
当前，对农民专业合作社的发展，比较积极的是农业部门。而农民专业合作社的发展涉及到工商登记及商标注册、财政扶持、税收优惠、信贷支持、人才引进等方面的政策，如不建立与财政、税收、金融、发改、经信、科技、交通、商务、招商引资、供销等部门的合作机制，由农业部门牵头或者是负主体责任，只能唱“独角戏”，农民专业合作社遇到的“红灯”就远远多于“绿灯”。
为了把各部门力量整合起来，形成农业工作一盘棋，省市县一度普遍设立农村工作委员会或农村工作办公室，但都没有承担农业以外的职能。政府分管领导各管一摊，不能通盘考虑，更不能主动介入。各涉农资金部门管理机制上纵横交错、各自为政，农业投入资金安排使用上条块分割、交叉分散，以致一些项目建设的投资效益难以充分发挥。
为此，无论是党委还是政府牵头，都要完善农口协调会议制度，用以解决各部门步调不一致的问题。
其二，明确部门职责，共促品牌战略。
品牌战略是现代农业发展的必然选择。工商、食品药品、质检等部门要充分发挥其市场主体准入，商标管理和合同监管等方面的职能，促进专业合作社发展增量提质。
对农产品生产、加工、收购企业或者有利于支持“三农”发展的，鼓励其在所在乡村按村或组普遍组建合作社，统一进行工商管理和税务登记，纳入管理范围，实施分类管理。
为防止农产品经营企业假借农民专业合作社的身份骗取税收优惠待遇，工商部门应严格按照《公司法》和《农民专业合作社法》的规定，把好农民合作社入门关，杜绝“空壳”等不规范农民合作社产生。
税务机关不仅要严格审查农民专业合作社办理税务登记时提供的资料，更应加强后续管理，对组织机构和成员构成的真实性进行实地核查，让农民的切身利益真正得到保障。
其三，穿越信息迷障，避开市场周期困局。
对农业生产销售危害最大的是市场周期。出现市场周期的原因，表面上是价格上涨—各方加入生产—市场供应增加—价格下跌—部分退出生产—供应量减少—价格上涨，实质上是生产环节和销售环节的信息脱节。
现实中，农业部门和商务部门在规划协调农业生产、销售和市场上互不相干，很少携手，产销对接、直产直销、农超对接等先进的销售模式每年销售的农产品不足20%，80%依靠几级批发的传统销售模式，导致农业生产者无法考虑消费者需要什么产品、多大数量，只能按自己的判断或者当前的价格进行生产，盲目跟风，追涨杀跌在所难免。
互联网+、农产品销售网和价格信息网比较健全，但农产品生产信息网，特别是种植面积、养殖数量缺少定期发布，农业部门每年发布的种植业、畜牧业工作要点，对面积和数量也没有涉及，种植者和养殖者仍然是个“瞎子”。统计部门发布的统计数据滞后，多数农业生产者用不上。为此，
一是以财政奖补的方式，鼓励电信、广电营运商加速农村通信基础设施建设，鼓励包括外资企业在内的软件供应商、电子信息产品制造商和信息服务商，参与农村信息服务平台建设和信息资源开发。
二是充分利用现有互联网、远程教育等各类信息服务网络，为农技推广、农产品生产加工提供及时、先进、可靠的信息服务。
三是在有条件的行政村安装信息服务终端，建立大型电子显示屏、触摸显示屏、信息发布栏，向农民及时提供可靠的农副产品商务、科技信息。LW
刊于《瞭望》2015年第44期
原标题：农业合作社的困局与突围
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