原创 | 文物修法争议背后
■ 如果将文物“生死”权限明确下放到县级政府，会否埋下更多隐患？
■ “不该下放的权坚决不能下放”，当前文物执法最突出的问题之一，就是同级文物部门难以监督同级政府
■ 在拆掉一处文物就可为房地产项目提供巨额利润的前提下，追究刑事责任远比提高罚款金额更有效
4296处国保、12万余处各级文保单位、76万余处不可移动文物、3841万件/套馆藏文物……作为这些珍贵文物的“护身符”，文物保护法的修订工作广受关注。
2015年12月28日，《中华人民共和国文物保护法修订草案（送审稿）》（下称《草案》）面向社会公开征求意见。《草案》进一步明确了鼓励公众参与、加强执法督察、将文保纳入政绩考核等要求，并将罚款上限从50万元提高至100万元。
但是，“一般不可移动文物，不得擅自迁移、拆除，因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准”等条款，被一些专家认为有可能导致相关文物的“生死权”划归县级政府，埋下更多隐患。
“文物修法的指导思想应是收紧而不是放松”，中国文物学会名誉会长谢辰生向《瞭望》新闻周刊记者强调。
一时之间，如何通过文物修法，采取硬性举措坚决扭转文物保护的被动局面，引发各界热议。
“罚金翻番”震慑力几何
《草案》刚公布即引发关注的条款无疑是“提高罚金”。
其第九十四条提出，对擅自修缮不可移动文物的，擅自迁移、拆除不可移动文物的，擅自进行原址重建等几种行为：“由县级以上人民政府文物主管部门责令改正；未按照要求改正的，查封、扣押相关设施设备，并对责任单位处50万元以上100万元以下罚款，对责任人处2万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
现行文物保护法规定的对这类行为处罚的最高罚款额度为50万元。一直以来，破坏文物成本过低备受诟病。
理论上提高罚款额度能够加大违法成本，但威慑力是否足以扭转文物保护的被动局面？一些业内人士提出了质疑：
“在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出上千万甚至上亿元的利润空间。”全国政协委员、中国行政管理学会文物执法专业委员会副会长、南京大学教授张凤阳说，“要起到震慑作用，关键是要将严重破坏文物行为纳入刑事立案范围，对故意损毁文物古迹的恶劣情形，要严肃追究刑事责任。”
2016年1月1日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》正式施行，其第四条规定：“风景名胜区的核心景区以及未被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物的本体，应当认定为刑法第三百二十四条第二款规定的‘国家保护的名胜古迹’。”
业内人士认为，这个司法解释非常及时、非常重要，意味着从此肆意拆除省级以下不可移动文物的行为都将面临刑法的严惩。
然而，现实中除了盗墓、倒卖文物之外，针对破坏不可移动文物的案件，启动刑事追责的少之又少。以江苏省为例，据江苏省公安厅统计，故意破坏文物古建的犯罪行为，全省近3年内仅立案4起；江苏省高院统计，近两年全省法院没有审理过一起相关案件。
中国古迹遗址保护协会会员曾一智认为，《草案》第九十四条应参照《草案》第九十九条“买卖禁止买卖的文物尚未构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门没收涉案文物和违法所得，并对买卖双方分别处违法所得金额5倍以上8倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”等规定修订，对古建筑、近现代建筑等不可移动文物造成破坏的尚未构成犯罪的行为，应按照其所在区域的房地产市场交易价格的几倍给予罚款。
“合理利用”如何有度
一直以来，如何发挥文物的作用、怎么利用才“合理”，存在分歧。
有观点认为，保护和利用应当并重，甚至认为保护是为了利用；
另一种观点认为，利用必须服从保护，合理利用是为了发挥文物的作用，而不是以文物谋取经济利益。
在城镇化快速发展的形势下，有人打着“利用”的旗号搞开发经营，损害了“合理利用”的声誉。
《草案》对现行文物保护法最大的一处修改是增添了关于“合理利用”的第六章，明确提出“吸引社会力量参与文物保护与利用，在主管部门监管下使用并承担保养、修缮责任”。
然而，由于一些地方政府监管不力，对文物建筑的活化利用时常走样，有的文物被企业“认养”后被指沦为“资本的私宠”。业内人士一直呼吁要对此加强监管。
“从此次《草案》第六章提出的内容，能够看出其关键立足点在于适应公共文化服务的新要求，建议在确保文物安全前提下，尽可能丰富利用的方式，鼓励开展合理适度经营。”一位不愿透露姓名的文物部门工作者说。
但这引发了更多的担忧。有专家指出，文物合理利用并非不可，但《草案》内容多为原则性的要求，缺乏可操作性，而对文物经营权管理的放松，甚至很有可能为恶性开发利用文物资源“开口子”。
《瞭望》新闻周刊记者了解到，一段时间以来，将国有不可移动文物作为企业资产经营，过度开发利用文物资源，随意改变文物原状进行添建、改建，导致文物破坏的情况屡屡发生。
其中，擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑等问题十分突出。此外，对国有文物的“认养”之风在部分地区盛行，有的地方干脆把推行“认养”作为“解决城建与文物矛盾”的新模式，文保单位成为会所、私房菜馆等现象广受诟病。
对此，2012年，《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》明确提出：“国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营”，“对于将国有不可移动文物作为企业资产经营的，要限期将其从企业资产中剥离。”
“《草案》放开国有文物经营权，这可能导致破坏更有‘自主权’。”谢辰生认为，现行文物保护法和国务院相关文件规定，国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为资产经营，《草案》与之相比反而退步了。“文物保护法首先要加强保护，《草案》为拿文物进行商业运作开口子，也许会留下隐患。在这方面，2000年发生的‘水洗三孔’事件就是惨痛教训。”
中国文物学会原副会长李晓东说：“文物是不可再生的文化资源，不能把它作为经济资源去开发，成为摇钱树，如果开了口子，在执行过程中很容易走样，企业参与文物保护，可以通过减免税收等方式奖励。让企业直接使用甚至经营文物，显然是下策。”
南京大学政府管理学院副教授姚远认为，不能简单地将“社会力量”等同于“社会资本”，文物保护应当通过政府信息公开，鼓励公众参与，将志愿者、专家、社会组织、社区居民的力量吸纳到文物保护工作中来。例如，对古村落中年久失修的祠堂庙宇等公共空间，完全可以村民为主体，通过村民、志愿者、社会组织等共同筹集资金的渠道进行修缮养护，这既可以通过社区参与的方式留住集体记忆，又可以恢复古建筑公共空间的功能，凝聚社区共同体。
“不能因为企业掏钱修了某个国有文物，就可以得到长期经营权作为交换。这样的‘认领’、‘认养’，实际上使得国有文物使用单位推卸了法定的修缮义务，这既不符合公益捐赠的方向，也不符合文物工作自身的规律。”姚远说。
“生死权”下放埋下隐患
《草案》引发更大争议的是拆除权下放，即《草案》提出“一般不可移动文物，不得擅自迁移、拆除，因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准”。
与之相比，现行文物保护法规定，无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省级政府批准。《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》《天津市文物保护条例》《江苏省文物保护条例》等地方法规，均进一步明确规定拆除此类不可移动文物须经过省级文物部门的批准或同意。
“《草案》的这一修改可能会带来隐患，赋予地方政府拆文物的程序上的合法性。”姚远担忧地说，“《草案》里还有一条规定，建设工程应避开文物保护单位。那么，这是不是意味着不需要避开一般不可移动文物？房地产开发项目，是否也算‘建设工程’？应当规定只有因重大公共利益需要的建设活动，方可拆除或迁移不可移动文物。”
曾一智说，地方政府出于对土地财政的依赖，成为大量拆除不可移动文物的实施者。“在地方政府对土地财政的硬性需求不能被遏制的现实中，将一般不可移动文物的迁建、拆除审批权划归这一级政府，其后果不堪设想。”
有关人士认为，当前文物执法最突出的问题之一，就是同级文物部门难以监督同级政府，这就需要上级文物部门的有力监管。因此，“不该下放的权坚决不能下放”。
据了解，近年来，一些官员对破坏文物现象持漠视纵容态度，甚至直接干涉、阻挠文物执法；部分敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文物干部，甚至遭到打压。2014年在四川平武报恩寺文物建设控制地带违法建设案中，当地文物干部集体向国家文物局局长写了举报信，最终却导致反映情况的文物干部，有的被调离岗位，有的被停职。
“对文物保护的行政审批，有的权要放，有的权要收。”李晓东说，“应该以文保公共利益为根本出发点，具体情况具体分析。
如果将决定文物‘生死’的权限明确下放到县级政府，会不会失之过宽，埋下合法拆文物的隐患？”
2016年1月7日，全国文化厅局长会议传来消息，文化部将全面落实文物保护主体责任，推动文物工作由抢救性保护向预防性保护转变，“建立国家文物督察制度，坚决扭转文物保护被动局面”。
如何建立文物保护责任终身追究制度？如何建立国家文物督察制度？对此，文物保护法修订能否予以明确？这也是人们的期待。LW
刊于《瞭望》2016年第4期
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