警惕空转文件成改革“成绩单”
■ 一些地方改革的主要工作变成了发文件、打报告、做汇报的“纸面功夫”和“口头功夫”
■ 因为“落实难”，有的地方汇报改革进度时出现造假现象
■ 改革“最后一公里”的三大阻力：①因为利益阻力“不想改”；②因为怕担责任“不敢改”；③因为改革预想和实际情况有差别“不会改”
十八届三中全会召开两年多以来，全面深化改革的路线图和时间表正在付诸落实。“一分部署，九分落实”。这些涉及15个领域、330多项较大的改革举措，既需要科学严谨的顶层设计，也需要每个落实环节不卡壳、不截留、见实效。
然而，《瞭望》新闻周刊记者近日在全国多地调研了解到，部分基层单位落实改革任务时，存在“不想改、不敢改、不会改”现象，致使改革流于形式。更有甚者，一些地方改革的主要工作变成了发文件、打报告、做汇报的“纸面功夫”和“口头功夫”，有的地方竟然把空转的上百件文件当成改革“成绩单”。
一年200个空转文件
我国中部某市改革办2015年全年共制定出台各类事关改革的文件达到200件，其中贯彻中央、省部署出台的文件超80%，其他不足20%的为具有本地区特色的改革文件。按照以上数据计算，差不多一天半就会制定出台一份改革文件，改革内容涉及政治、经济、文化、社会等方方面面。
“改革文件虽然不停地下发，但改革怎样落地成了问题。”该市改革办一位领导无奈地说，改革办要“实时监测”中央和省级的改革文件，然后马不停蹄出台文件，因为这是“贯彻落实”上级精神的最重要指标。
瞭望记者阅读该市出台的多份贯彻中央、省部署的改革文件发现，文件的下发时间通常与收到原文件的时间间隔较短，许多改革文件与原文件在结构、标题、内容相似度高达90%，里面充满了同义词、同义句互换。
比如，在市级文件中，“我省”字眼也全部换为了“我市”。通篇看来，此篇改革文件几乎原封不动地照抄了省级改革文件，几乎没有结合地方的具体发展情况进行改革探索。
“改革改来改去，却成了不停地出文件。落地的改革少之又少，老百姓又怎么有获得感？”改革办一名干部称，尽管改革办不停地督察，不停地向有关部门下“全面深化改革工作任务催办通知”，但仍效果有限。由于缺乏本地具体的改革措施，缺乏量化标准，致使改革难落实到“最后一公里”。
伪造照片应付检查
西部某省一名乡镇干部向记者抱怨，所有的改革落实任务最后都落到乡镇头上，乡镇每天的工作就是围绕着上级的指挥棒运转，很少有哪一天能根据自己的实际来决定工作的方式和进度。“一天落实几个文件，我们又上哪儿去落实、向谁落实呢？只有开会落实，发文件落实。”
名目繁多的检查和务虚工作耗费了大量精力，改革成了“走过场”。西南部某县有几十个单位，平均每个星期都有一两拨人到乡镇视察改革情况，这还不算市和省里来的。乡镇干部说：“来的人一是看点，二是听汇报。工作推进的情况就在‘点’和‘纸’上，能深入到哪儿去？”
因为落实难，有的地方汇报改革进度时还出现造假现象。比如南方某市启动了一项环境治理改革，要求基层单位部门负责人监管。但实际上，这些负责人很难完成所有的监管任务，于是在定期进度汇报材料中，捏造部分事实，甚至用计算机技术伪造去现场视察的照片。
浙江省政府咨询委员、浙江省发改委原副主任刘亭说，很多政府部门尽忙着前期审批准入的“卡拉OK（先‘卡’后‘拉’再‘OK’）”，而过程中的监管和秩序的维护却无人问津。“这种机会主义和功利主义，不但平白销蚀了改革的凝聚力，也使得政府在改革推进中的公信力和实际作为打了折扣。”
“形式主义”源自“三不”现象
《瞭望》新闻周刊记者调研发现，因为利益阻力“不想改”，因为怕担责任“不敢改”，因为改革预想和实际情况有差别“不会改”，是改革“最后一公里”的三大阻力。
——不想改。改革到了基层，往往要求改革者触动自己的利益蛋糕，难以下刀。既得利益群体，既包括在职的官员在机构改革中的安置问题，也包括市场化改革中失去政府支持的企业的利益问题，还包括政府官员的福利问题。
四川省委农工委副主任杨新元说，当前改革已经进入深水区，推进改革涉及的部门和第一主体越来越多、范围越来越广、利益协调难度越来越大。“上面千根线，下面一根针”的现象也造成部分改革难以在基层落实。
——不敢改。“改革之所以停留在文件上，主要是基层不敢作为，更不用说创新了。”基层是一个责任非常大、权力却很小的政府，很多问题都需要基层来承担责任，但这些问题不少都是上级引发的，基层没有权力去解决。
在一些地区，改革“文件到了基层，权力还在上面”，基层改革有想法，但推动没办法。如位于四川的攀西战略资源综合开发区，拟推动矿产资源税以从量计征改为从价计征，以适应矿产价格大幅波动，减轻企业负担。但却因为税费改革权限在中央，地方根本无法突破。
西南某省一位县级部门负责人说，以这几年大力推进的农村改革为例，土地、水利、林业、金融、卫生、社保等各方面，都由改革的第一责任部门下改革文件，但在基层落实时离不开其他部门的配合——有地没钱盖不了房子，有地没水搞不了种植，有医院没社保也看不了病。但由于部门间“各唱各调、各喊各号”，一到关键时候就推不动。
某改革办主任无奈地说，尽管改革已经有了容错机制，但在这种大氛围下，基层干部生怕犯错误、出问题，不敢创新，不敢改革的心理仍然很严重。一些干部担心“先到山顶先缺氧”，改革的主动性不强，改革落地效果大打折扣。“中央有原则，省里有要求，市里有方案，我们按政策办就行了。如果你往多了做，做好了没谁看得见，出事了就背黑锅，这是反向激励。”
——不会改。中部某市改革办的干部说，中央、省的文件通常为顶层设计，没有具体操作方法，市县下发改革文件时难于或没有结合本地情况形成具有操作性的改革方案，当改革文件继续下发到县时就没有了可操作性，难以把改革落在行动上。
在中央加强法治建设、加强反腐败和继续整顿四风的背景下，一些基层干部做好本职工作尚且畏首畏尾，因为很多情况都不明确，一不小心就会碰高压线，那些有魄力的基层干部很多都在打擦边球，实则担着很大风险。
“现在都提顶层设计，顶层都没设计好基层怎么敢乱动？”浙江省政府咨询委委员顾益康认为，的确有一部分基层的改革人员希望上级把方案设计好了，他们只要按照上级方案执行就行，这样一来既可以不用承担方案设计方面的责任，也可以不用得罪人。因为改革是上面要求的，不是他们提出来的，即使被利益受损者质疑、举报也不怕。
对此，财政部财政科学研究所所长刘尚希说，上面忙于传达文件和监督，下面忙于汇报，那么改革很可能成为“冰上开车”：轮子在转，车不往前走，出现了改革“打滑”、“空转”的现象。“改革很热闹，方案一个接一个，但是没有落地，老百姓就会失望，这是一个大问题。”
调动地方积极性全面深化改革
调动抓改革促改革的积极性，是改革系统性、整体性、协同性特征的内在要求。多地受访干部认为，全面深化改革一年多来，基层改革热情很高、期盼很多，不少改革项目已经取得了很好的效果。但是，部分改革的执行和推动方式也要做一点改革，消除改革“最后一公里”的形式主义。
首先，建立改革要求和改革能力相匹配的分工体系。
基层干部认为，改革文件过多过滥的问题亟需解决。各部门、各政府应该抓住改革的关键点进行纵深式突破，避免铺摊子；改革文件到地方后，各地应因地制宜、差别化探索适合自己的改革方式和路径，避免改革“纸上来、纸上去”。
刘尚希说，改革的顶层设计不能完全搞成施工图，一张图纸贯到底，要让地方有积极性、创造性。可以根据财力与事权相匹配的原则，建成国家层面治理和地方层面治理相结合的国家治理体系。顶层设计由中央决策，地方具体执行时中央要放权，真正调动起地方的积极性，让地方和中央真正形成改革合力。
其次，鼓励基层改革者的积极性，加快自主推动、自主创新的同时，给予基层改革者相应的制度保障，保障那些积极推动改革的干部能有干事、成事的环境，保障他们不因为改革而吃亏。只有这样才能充分调动基层干部的积极性，确保基层全面深化改革取得实效。
同时，应建立全面、精准、重点突出的改革综合评价机制，发挥激励先进和鞭策不作为的“双刃作用”。
一方面，实现评价主体多元化，比如定期邀请相关单位参与对改革主体的评估，并通过不同主体的评估意见相互印证，提高结果的全面性。浙江省社科院公共政策研究所所长杨建华等专家认为，这种做法能够推动干部转变作风、政风，倒逼地方平时下功夫，拿出实绩。
另一方面，可建立利益冲突防范、信访核实反馈、民主监督制约等工作机制，为干部大胆履职提供后盾，合理保护创业试错干部，让敢为、能为的干部大胆探索，放手作为，赢取改革的有利时机。
其三，推进综合改革，实现相关部门改革步伐一致、政策配套，最好是地方“一把手”牵头、拍板，“相关部门都跑不了”。
杨新元说，部分改革的单项试点有一定局限性，应当树立系统性思维，做好整体谋划，集成改革项目，加强政策配套，形成改革合力，充分发挥现有改革举措“1+1﹥2”的倍增效应。比如，四川将在现有改革推进较好的地方建立农村改革综合试验区，把农村关键领域和主要环节亟需突破的事项整体纳入试点，赋予其较大的改革自主权，鼓励地方大胆探索和创新。
最后，还要做好改革督查工作。
对已出台的改革举措，要抓紧出台细化方案，推进具体改革举措要实行项目责任制；建立改革预警监测机制，对改革效果进行全面、科学评估，切实提高改革质量。LW
刊于《瞭望》2016年第8期
记者丨张丽娜 林超 王靖 岳德亮 俞菀 胡旭
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