韩国基础教育事权与财政支出责任划分

原创 2017-07-12 钟未平 中国教育财政

韩国的财政税收制度

韩国实行中央集权的税收体制，且实施彻底的分税制。中央政府集中了大多数的税收收入，地方税收收入占比较小。如2010年，韩国国税和地税的比例是77.6:22.4。[1]地方收入不足的部分就只能依赖中央政府的转移支付和一些非税收入。以2008年预算为例，中央财政收入和地方财政收入之比为71:28。但是，加上地方交付税、国库补助金等转移支付后，可以看到中央、地方政府和地方教育自治体（教育厅和教育室系统）的收入比例为40:45:15。由此可见，转移支付在韩国的财政体制中发挥了很大作用。

韩国的教育行政管理制度

韩国教育行政管理实行中央集权下的分层管理，主体是教育部、地方教育自治体（包括市/道教育厅、区/市/郡的教育室）。地方教育自治体独立于地方政府。其中教育厅一把手“教育监”由居民直接选举产生；副教育监由教育部任命，代表中央政府对地方教育自治体进行监督；教育室负责执行具体政策。教育厅作为与地方政府并行的行政管理机构，目的在于强调教育事业的专业性和独立性。

从经费角度来说，中央政府教育预算为管理基础教育的教育厅提供经费、为公立高等教育提供经费，为私立高等教育机构提供资助，为教育行政部门和学术研究提供资助。教育厅负责为基础教育阶段各级各类公立学校提供经费，为基础教育阶段私立学校提供资助。

同时需要看到，韩国政府教育财政投入以基础教育为主，高等教育对私立教育机构和私人教育投入依赖度非常高。采用这样的经费投入策略，韩国既为基础教育提供了尽可能多的经费，又实现了高等教育普及化[1]。

韩国基础教育阶段经费来源和支出责任

韩国基础教育阶段包括幼儿园教育（区别于保育园）、小学、初中和高中阶段教育。其教育经费来源大致可以分为公共财政部分和私人缴费部分。公共财政部分来自税收收入，包括中央和地方政府。根据《教育税法》《地方教育财政交付金法》等相关法律，韩国基础教育的财政经费都有明确的税收来源和切割比例规定（详见下表）。中央政府根据各市/道的不同财政情况，分配地方教育财政交付金，其主要目的是保证各地方所有学生都能平等地获得教育经费。需要注意的是，根据《私立教育法》，韩国中央和地方政府都需要为私立学校提供经费支持。私人缴费部分主要是非义务教育阶段的高中和5岁以下幼儿教育收费。

2011年韩国基础教育阶段的收入和支出情况如下表所示。其中，地方教育财政交付金，是中央和地方依据《地方教育财政交付金法》提供给初中等教育（即幼儿园教育、小学、初中和高中教育）的财政经费。其目的是确保不同区域之间教育的均衡发展。国库补助金是根据中央财政情况和教育多样化政策性需要，由不同的中央行政部门为基础教育提供的财政经费。其目的是强化中央教育事业和地方教育事业之间的关系，支持符合中央要求的地方特定教育事业和中央委托地方完成的教育事业。也就是说国库补助金适用于中央指定项目。

从教育支出来看，韩国基础教育经费支出主要包括公私立学校的人员经费和学校运营费（支援费），以及基建相关的土地购买费、建设费、设施设备费等。

韩国幼儿教育经费责任

韩国学前教育采用二元管理体制，即由教育部门负责的幼儿园和保健福利部门负责的保育园构成。

其中，幼儿园的入学对象是3-5岁儿童，在园时间是半天（现在已经有提供全天服务的项目），服务对象主要是中产家庭、高收入家庭，尤其是全职妈妈家庭的孩子。幼儿园适用的法律是《幼儿教育法》《幼儿教育法实施令》，属于教育法体系。直接管辖权属于地方教育自治体，经费也来自地方教育自治体。

保育园的服务对象是0-5岁儿童。0-5岁儿童在园时间是全天，为低收入家庭和职场妈妈所设立。保育园适用的法律是《婴幼儿育保育法》，属于社会福利法体系。直接管辖权属于地方政府（市/道）市长，财政经费来源于中央政府和地方政府（包括中央、市/道、区/市/郡三级政府）。

2009年，韩国有1,360,234名入园适龄儿童，幼儿园的入园儿童数为537,361名（入园率为39.5%），保育园的入园儿童数为597,415名（入园率为43.9%）。2006年韩国幼儿教育经费投入规模为260,856万美元，其中30.3%投入到幼儿园，69.70%投入到保育园。根据《幼儿教育法》，韩国对学前一年教育（5岁儿童）实行免费公共教育。2011年起韩国所有5岁儿童家庭（即包括保育园）均可享受同等的政府财政支持。

韩国有公立、私立两种幼儿园。2009年，公立幼儿园占53.66%，比私立幼儿园多7%。但是公立园的在园儿童数占23.32%，私立占76.64%。原因是，人口稀少地区的幼儿园以公立为主，大城市，尤其是首尔市，以私立幼儿园为主。

保育园的情况比较复杂。在韩国，举办保育园的主体比较多，其中以家庭举办的保育园比例最大，其次是私立保育园，政府举办占比第三。具体见下图：

从经费投入来看，幼儿园教育经费包括在教育系统的基础教育经费中。保育园的财政经费情况如下图所示，以地方政府投入为主，中央投入为辅。

义务教育经费责任

长期以来，在义务教育阶段，韩国中央政府承担了主要责任。2003年韩国政府进行了教育财政税制改革。韩国政府通过缩减高等教育和继续教育的预算规模，进一步提高给基础教育阶段的内国税交付率，同时确认由地方政府承担中学教师的薪水。随后韩国国会修订了“地方教育自治相关法律”，将由中央政府负担义务教育经费、地方政府只负担非义务教育阶段公立学校教师薪水的条款，修订为义务教育相关经费的负担主体为中央、地方政府和学生家长。[1]

这些改革引发了地方政府对中央政府和国会的诉讼。从韩国宪法法院对首尔市和中央政府之间关于义务教育经费负担主体相关争议的判决可知：（1）从宪法中不能直接得出“中央政府承担义务教育全部经费”的结论；（2）地方政府承担义务教育经费不违反宪法。由此，韩国正式确认地方政府分担部分义务教育经费符合宪法精神，且地方政府提供经费可以用于义务教育阶段（非小学）教师薪水。[2]也就是说，义务教育阶段初中教师的薪水中有部分来自地方政府的转移支付。

但是，总体来看，地方政府在义务教育阶段的经费责任相对较小。

经费和学校、教育课程的运营费用是不提供任何补贴的。[8]

高中教育的经费责任

随着高中平准化政策的实施，韩国高中阶段的升学率已经接近100%。为了满足民众不断增长的教育需求，韩国在平准化的基础上，实施多样性高中的政策。根据2010年《初中等教育法实施令》，韩国高中的类型分为：实施普通教育的普通高中[3]；培养特定领域专业人才的特殊目的高中[4]；以培养最优秀的技术名匠为目的的行业需求导向型的高中（采用小规模、精英化班级形式实施教学）；特色化高中[5]；自律高中（包括自律型公立高中和自律型私立高中）。

因为韩国的高中阶段教育不属于义务教育，除了财政经费外，学生和家长还需要缴纳学费、注册费等。而且特殊目的高中和自律型高中收费明显高于其他高中，其中又以特殊目的高中收费最贵。根据首尔市2011学年人均教育费用调查，首尔市内普通高中学生一学年承担的教育费用平均为101万韩元（1000韩元约合5.7元人民币），而自律型高中学生一年平均要负担160多万韩元。费用最高的是特殊目的高中，一些特殊目的高中学校的学年费用是普通高中的5倍多，超过600万韩元。[6]

根据韩国相关法律，特殊目的高中和自律型公立高中都必须招收15%～20%的社会弱势群体子女，政府同时给予学校费用补贴。[7]

但是，需要注意的是，对于自律型私立高中，中央和地方财政对其教职人员经费和学校、教育课程的运营费用是不提供任何补贴的。[8]

特殊教育的经费责任

根据韩国的《特殊教育法》，从幼儿园到高中的特殊教育都属于义务教育，且0-18岁都实行免费教育。根据韩国法律规定，中央和地方政府都需要向特殊教育提供经费，中央承担大部分经费责任。

学校营养餐

截至2011年，韩国有96%的小学、75%的中学为所有学生提供免费午餐。[9]目前，韩国的各个市/道的教育监根据选举时的承诺，决定提供全面免费午餐计划还是缩小免费午餐计划。

比如，在2011年8月份，首尔市开展了关于免费午餐的公投。选项只有两个：一是为首尔市所有学生提供免费午餐（不分家庭收入面向所有学生，小学生从2011年开始，中学生从2012年开始全面实施无偿供食）；二是为部分学生提供免费午餐（面向低收入家庭的占50%的学生阶段性地提供免费午餐直到2014年）。公投结果是支持部分免费午餐计划的首尔市市长的下台[10]。

而2015年，庆尚南道教育监则将接受免费午餐的中小学生从28万人减少为6.6万人。[11]

启示

1. 加强基础教育阶段教育经费投入的法制化水平。韩国的教育财政投入都有相应的法律依据，这为韩国基础教育的发展奠定了坚实的法律基础和财政基础。

2. 在民众对“均衡化”和“个性化、多样化”的需求之间谋求平衡。韩国在促进基础教育阶段的均衡化方面做了巨大的努力，包括师资队伍、学校基础建设、设施设备等方面，也取得了很大的成效。同时，韩国政府也在努力响应民众的个性化、多样化教育需求。包括基础教育阶段的英才教育、高中多样化政策等。这些政策在一定程度上满足了部分民众的需求。[12]

3. 韩国地方教育自治体，从中央政府而言，是地方分权化政策的重要一环；从地方政府而言，作为平行的行政管理机构，是保证基础教育事业专业性和独立性的必要设计。地方教育自治体为基础教育经费保障提供了制度保证。

注释：

[1] The Korean Educational Development Institute, Early Childhood Education and Care Policy in Korea, 2010.

[2] 艾宏歌.当代韩国教育政策与改革动向[M].社会科学文献出版社，2011.

[3] 权世振.韩国的教育财政制度和国家负担制度[M]//陈志勇，李祥云. 2008年教育财政理论与制度国际研讨会论文集.北京：中国财政经济出版社，2009.

[4] 一般包括普通高中和综合高中，综合高中又包括人文课程和实业课程，满足学生的升学和就业的需求，虽然就业的学生比例很小。

[5] 包括科学高中、外国语高中、国际高中、体育高中、艺术高中，其中科学高中的办学条件是韩国高中阶段最优的。

[6] 包括职业特色高中和选择性特色化高中，后者以现场实行等方式为主、专门实施体验性教育。

[7] 韩帝国高中收富家子弟高额学费给弱势群体特招，http://news.xinhuanet.com/world/2014-03/06/c_126225943.htm.

[8] 同上。

[9] 索丰，孙启林.韩国基础教育[M].上海：同济大学出版社，2015.

[10] What school lunches in Korea tell us about the future of the welfare state,

http://fanyi.baidu.com/transpage?query=http%3A%2F%2Fbusiness.time.com%2F2011%2F08%2F26%2Fwhat-school-lunches-in-korea-tell-us-about-the-future-of-the-welfare state%2F&source=url&ie=utf8&from=auto&to=zh&render=1&origin=ps.

[11] “Are Free School Lunches Sustainable?”,

http://www.koreafocus.or.kr/design2/layout/content_print.asp?group_id=104948.

[12] “Debate on free school meals”，http://www.koreatimes.co.kr/www/news/opinon/2015/03/202_175607.html.

[13] 当然，英才教育、高中多样化政策也招致了广泛的质疑，批评者认为这些做法违反了“均衡化”的法律规定。

作者简介：

钟未平，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理。

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